3
2015
Читайте в следующих номерах:
3 Что такое Национальный центр общественного контроля в ЖКХ?
3 Минрегион России: направления работы с муниципальными образованиями в 2015 году
3 Городские агломерации: теория и российская практика
3 Стратегия развития Москвы до 2020 года
Оформить подписку на 2015 год можно на Почте России
по каталогу ОАО «Агентство «Роспечать»:
79955 - индекс на полгода (3 номера)
37164 - индекс на год (6 номеров)
С любого номера можно оформить подписку:
в агентстве «Урал-Пресс» (индекс 48686)
на Почте России по каталогу «Пресса России» (индекс 48686)
в редакции журнала (присылайте заявку по факсу 8 (499) 722-22-08
или электронной почте munvlast@gmail.com)
Ольга Гай: «Хотите получить результат в работе с прокуратурой?
Прежде всего выполняйте процедуру» (стр. 61–63)
3
2015
Астраханский кремль
Читайте в номере
Перспективы
Алексей Лавров
«Общий вектор реформы в послед-
ние годы движется в направлении,
при котором ответственность за
сбалансированность местных бюд-
жетов, в основном, лежит на органах
государственной власти субъектов
Российской Федерации. Это озна-
чает, что и местным, и региональ-
ным органам власти нужно, нако-
нец, перестать обращаться к федеральному Центру как к
некоему арбитру, который вмешается в их отношения, раз
и навсегда все разделит, определит, а им останется только
соблюдать то, что установлено федеральными законами.
Мы считаем, что региональным и местным органам власти
нужно вместе находить сбалансированные решения».
Парламентские слушания в Госдуме России
стр. 6–19
Необычные скамейки Мехико
Использованы материалы сайтов
www.awaytravel.ru,
www.artlabirint.ru и др.
Проблемы сельских
поселений
Как развивать институт сельских
старост?
Законодательные проблемы
введения местных сборов.
Публичные слушания: проблемы
и опыт.
Юридический статус ТОС.
Заседание Совета по развитию
местного самоуправления при Председателе Госдумы
России
стр. 40–55
Алгоритм успеха
Опыт Пермского
Совета муниципальный
образований и
регионального отделения
ВСМС:
система палат и тематических комитетов;
законодательная инициатива и каналы работы
с региональной властью;
сервисно-медиаторская служба;
ресурсный центр по развитию ТОС;
проект «Муниципальный факультет».
Пермь: перезагрузка
стр. 56–60
Проекция: регион
Ольга Гай
«Мы сказали муниципалам: хоти-
те получить результат выполняйте
полностью процедуру сами. Если есть
решение, которое вас не устраивает,
требуйте того же от прокурора. Вам
позвонили из прокуратуры и сказали,
что нужна информация? Потребуйте
письменный запрос. Хотите вы или
нет, но, пока вы сами не будете соот-
ветствовать процедуре, результата не будет».
Опыт Ассоциации муниципальных образований Астрахан-
ской области:
стр. 61–63
Тематический город
Александр Согомонов
«Как придумать успешную городскую политику? Нет универ-
сальных образцов, на которые можно опереться, не задумыва-
ясь. Сегодня в мире поиска эффективных муниципальных прак-
тик восторжествовала новая философия. Ее главный посыл:
форма и содержание городов – предмет вашего свободного
выбора, а город – продукт изобретательности и нескончаемого
творчества людей».
Очерки о новом урбанизме
стр. 26–36
СОДЕРЖАНИЕ
3
2015
Российский журнал местного самоуправления
РЕДАКЦИОННО-ИЗДАТЕЛЬСКИЙ СОВЕТ
Азаров Д.И. – председатель Комитета
Совета Федерации по федеративному
устройству, региональной политике,
местному самоуправлению и делам Севера,
председатель Всероссийского совета местного
самоуправления
Гаврилов В.В. – президент Ассоциации малых
и средних городов России, глава администрации
Дмитровского района Московской области
Гильченко Л.В. – заместитель полномочного
представителя Президента Российской
Федерациив Приволжском федеральном округе
Городецкий В.Ф. – губернатор Новосибирской
области
Кодина Е.А. – директор Департамента развития
регионов и муниципальных образований
Минрегиона России
Кидяев В.Б. – председатель
Комитета Госдумы России
по федеративному устройству
и вопросам местного самоуправления
Пашенцев В.В. – президент ассоциации
«Муниципальное экономическое развитие»,
вице-президент Российского союза
местных властей
Тимченко В.С. – заместитель председателя
Комитета Совета Федерации по регламенту и
организации парламентской деятельности
Чернышев М.А. – президент Союза российских
городов, мэр Ростова-на-Дону
Шереметьева Э.М. – президент
Ассоциации туристических городов России
Шипов В.В. – председатель Экспертного
советаВсероссийского совета местного
самоуправления
Юркова С.Н. – директор Российского
научного центра государственного
и муниципального управления, к.т.н.
Журнал получают руководители профильных
комитетов и департаментов
Госдумы России, Совета Федерации,
Минрегиона России,
Минэкономразвития России
и других министерств и ведомств,
курирующих государственную политику
в сфере местного самоуправления.
Журнал выходит 6 раз в год.
СОДЕРЖАНИЕ
ЗАКОН И ПРАВО
Прямая речь
«Вектор развития законодательства
и межбюджетных отношений».
Материалы парламентских слушаний в Госдуме России 6
Память
«Символ российского самоуправления» 20
«Долг. Честь. Совесть». Медаль имени В.А. Петухова» 22
ТЕОРИЯ ДЛЯ ВСЕХ
Креативный город
Александр СОГОМОНОВ. «Новое качество городов –
новое качество политики». Статья I.
Тематический город 26

109052, Москва,
ул. Нижегородская, д. 70, корп. 2

(499) 722 22 08

+7 (916) 653 72 18
www.munvlast.ru
munvlast@gmail.com
ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
Е.В. Жилякова
ШЕФ-РЕДАКТОР ОТ ВСМС
Е.А Голубева
© «Муниципальная власть», № 3 2015
Редакция не вступает в переписку по поводу не
заказанных ею материалов и не рецензирует их.
Мнение авторов может не совпадать с мнением
редакции. Редакция не несет ответственности
за содержание рекламных публикаций.
Перепечатка материалов приветствуется,
при этом ссылка на «МВ» обязательна.
На первой странице обложки:
, исполнительный директор Ассоциации
«Совет муниципальных образований Астраханской области» (стр. 61);
Астраханский государственный театр оперы и балета.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЛАБОРАТОРИЯ
Перспективы
«Самоуправление на селе: сельские старосты,
ТОСы, самообложение». Заседание Совета по развитию
местного самоуправления при Председателе Госдумы России 40
Проекция
Елена ГОЛУБЕВА. «Совет муниципальных образований:
алгоритм эффективной работы на примере
Пермского края» 56
Методика
Ольга ГАЙ. «Как взаимодействовать с прокуратурой,
не выходя на «тропу войны»?» 61
«Методические рекомендации по проведению процедур,
связанных с объединением (преобразованием)
муниципальных образований». Разработаны
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации
по Астраханской области и Ассоциацией
(Советом) муниципальных образований Астраханской области 64
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ СОВЕТ
Беляева И.Ю. – заведующая кафедрой ГМУ
Финансовой академии при Правительстве
Российской Федерации, д.э.н., профессор
Васильева Н.В. – профессор
Санкт-Петербургского государственного
инженерно-экономического университета, д.э.н.
Климанов В.В. – заведующий кафедрой
государственного регулирования экономики
Института государственной политики
и прикладных гуманитарных исследований
РАНХиГС при Президенте РФ, д.ю.н.
Латфуллин Г. – директор Института
государственного управления и права
Государственного университета управления,
председатель секции УМО
по специальности ГМУ, д.э.н., профессор
Мокрый В.С. – заведующий кафедрой ГМУ
Российского государственного торгово-
экономического университета, д.полит.н.
Рохчин В.Е.профессор Санкт-Петербургского
университета экономики и финансов, д.э.н.
Согомонов А.Ю. – академический директор
Центра социологического образования
Института социологии РАН, к.и.н.
Широков А.Н. – заместитель директора
Российского научного центра государственного
и муниципального управления, к.полит.н.
Шугрина Е.С. – профессор кафедры
конституционного и муниципального права
РоссииМосковской государственной
юридическойакадемии, д.ю.н.
Щепачев В.А. – председатель Объединения
муниципальных юристов России, секретарь
Совета муниципальных образований
Оренбургской области, д.ю.н.
С 2015 года журнал «Муниципальная власть» выходит в
информационном партнерстве с Всероссийским сове-
том местного самоуправления (ВСМС). На стр. 20 читай-
те репортаж из Нефтеюганска, где по инициативе ВСМС
прошли мероприятия памяти убитого семнадцать лет назад
мэра города Владимира Петухова.
В номере две стенограммы мероприятий, прошедших
в Госдуме России. На стр. 6–19 читайте материалы парла-
ментских слушаний, участники которых в том числе обсу-
дили, какие поправки следует внести в законодательство
для развития финансовых основ местного самоуправления.
Также на стр. 40–52 опубликован отчет о заседании Сове-
та по местному самоуправлению при председателе
Госдумы России Сергее Нарышкине. На этот раз дискус-
сия была посвящена проблемам самоуправления на селе и
участия граждан в управлении территорией.
Главная статья номера первый очерк Александра Со-
гомонова из новой серии статей о новом урбанизме. На
стр. 26–36 читайте обзор основных направлений зарубеж-
ной теории развития городов и размышления Александра
Согомонова о новой урбанистической повестке дня теме
города.
Также в номере материалы, рассказывающие об опы-
те региональных ассоциаций муниципальных образований:
Пермского края (стр. 56–60) и Астраханской области (61–
75).
Обращаем внимание на то, что из-за экономической си-
туации и финансовых трудностей журнал вынужден на пе-
риод реорганизации сократить число страниц в номере.
Надеемся на ваше понимание!
Главный редактор «МВ» Екатерина ЖИЛЯКОВА
o o o
Подписаться на I полугодие 2016 года можно на
Почте России в каталогах агентства «Роспечать» (ин-
декс 79955) и «Пресса России», а также в агентстве «Урал-
Пресс».
Напоминаем, что вы всегда можете выписать журнал
«Муниципальная власть» с любого номера:
в редакции журнала (отправив заявку
на электронную почту munvlast@gmail.com);
в агентстве «Урал-Пресс» (индекс 48686);
по каталогу БИБКОМа «Пресса России» (индекс 48686).
Уважаемые читатели!
XV Российский муниципальный форум
19–23 августа, Алушта, Республика Крым
mun-forum.municipal-sd.ru
o o o
Московский урбанистический форум
16–17 октября, Выставочный зал «Манеж», Москва
mosurbanforum.ru
o o o
XIV Общероссийский форум
«Стратегическое планирование в регионах
и городах России»
19–20 октября, Санкт-Петербург
www.forumstrategov.ru
o o o
Образовательные программы Высшей школы
государственного управления РАНХиГС
при Президенте Российской Федерации
Планирование и бюджетирование
10–11 сентября
Новеллы Гражданского кодекса Российской Федерации
28 сентября – 2 октября
Подготовка управленческих кадров в сфере привлечения инвестиций
5–16 октября
hspa.ranepa.ru/calendar
o o o
Семинары Центра инноваций
муниципальных образований
Земля и градостроительство
24–25 сентября
Жилищно-коммунальное хозяйство
8–9 октября
Энергосервисные контракты и государственно (муниципально)
– частное партнерство в бюджетной сфере
22–23 октября
www.npcimo.ru
ЗАКОН И ПРАВО
Прямая речь
Виктор Кидяев
«Нужна не просто бухгалтерская, а стимулирующая бюджетно-
налоговая политика в отношении местного самоуправления.
Муниципалитеты должны чувствовать себя не иждивенцами, а
полноправными хозяйствующими субъектами».
Алексей Лавров
«Местным, и региональным органам власти нужно,
наконец, перестать обращаться к федеральному
Центру как к некоему арбитру. Пора вместе находить
сбалансированные решения».
Стенограмма парламентских слушаний
в Госдуме России
стр. 6–19
Память
Дмитрий Азаров
«Владимир Петухов стал настоящим символом российского
самоуправления. Он вышел победителем из этой схватки:
Нефтеюганск растет, Нефтеюганск развивается…»
Новости ВСМС: мероприятия, посвященные памяти
Владимира Петухова, прошли в Нефтеюганске
стр. 20–23
№ 3|2015
6
В Москве невозможно
прописать специфику каждой
территории
Сергей Неверов, заместитель
председателя Госдумы России
«Развитие местного самоуправ-
ления не просто дань международ-
ным обязательствам России. Это тот
уровень власти, на котором реша-
ются повседневные вопросы наших
граждан. Муниципальной власти в
Конституции Российской Федерации
посвящена специальная глава, и не
случайно старт реформе местного са-
моуправления дал гарант Конституции
Президент Российской Федерации
Владимир Владимирович Путин. Пре-
зидент в своем Послании Федераль-
ному Собранию, а до этого на Все-
российском съезде муниципальных
образований в Суздале в ноябре 2013
года, отметил необходимость уточ-
нения общих принципов организации
местного самоуправления, развития
сильной, независимой, финансово са-
мостоятельной власти на местах.
На начальном этапе становления
современной российской государс-
твенности мы видели столь широкий
плюрализм моделей местной власти,
что эта широта обернулась наруше-
ниями прав наших граждан на мест-
ное самоуправление и неразберихой.
Государственная власть встала на за-
щиту власти муниципальной и путем
некоторой унификации форм муници-
пальной жизни гарантировала местное
самоуправление на всей территории
страны и для всех граждан. Эта мера
сыграла положительную роль, однако
нельзя применять одни и те же мерки
ко всем муниципалитетам в вопросе
формирования и объеме полномочий.
Необходимо учитывать все многооб-
разие местной специфики. Скажем,
полезная в Тольятти модель устройс-
тва местного самоуправления может
не сработать в Новокузнецке. Тем бо-
лее важно учитывать местные особен-
ности, когда речь идет о районах или
поселениях. Региональные контрасты,
кардинальные различия, например,
между Центральной Россией и Даль-
ним Востоком не позволят втиснуть
всю муниципальную проблематику в
одну-две схемы, какими бы эффектив-
ными они ни казались.
Особенно это было заметно в воп-
росе об объеме полномочий органов
местного самоуправления. Где-то
сельские, городские поселения обла-
дают достаточно экономической осно-
вой и могут выполнить не только свои
собственные, но и дополнительно де-
легированные с уровня региона пол-
номочия, а где-то у них нет сил тянуть
даже минимальный функционал на-
пример, из-за малонаселенности или
отдаленности территории. Особенно
остро проблема стоит для сельских и
небольших городских поселений. Как
может быть один перечень вопросов
местного значения для этих двух групп
муниципалитетов?
На федеральном уровне трудно,
а, пожалуй, и невозможно правильно
прописать специфику каждой терри-
тории. Да и в целом разнообразие
В Госдуме России прошли
парламентские слушания
«Вопросы реализации
Федерального закона
№ 131-ФЗ «Об общих
принципах организации
местного самоуправления
в Российской Федерации»
и задачи совершенствования
федерального
законодательства на новом
этапе муниципального
строительства».
Главное темой стали
промежуточные итоги
реализации Федерального
закона № 136-ФЗ
и возможные изменения
в бюджетной сфере.
Вектор развития законодательства
и межбюджетных отношений
Публикуется по стенограмме
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
7
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
моделей устройства местной власти –
норма для федеративных государств.
Например, в таком же сложном с точ-
ки зрения разноплановости террито-
рий в государстве, как Соединенные
Штаты Америки, количество моделей,
по которым выстроена муниципаль-
ная власть, велико.
Теперь же субъекты Федерации
могут как установить широкий пере-
чень полномочий местного самоуп-
равления, так и ограничить его мини-
мальным объемом, закрепленном в
Федеральном законе. Законодатели
дифференцировали подход к полно-
мочиям разных видов муниципалите-
тов. Это даст регионам возможность
создать точки роста, передавая до-
полнительный функционал успешным
муниципалитетам, например, про-
мышленным городам, а для дотацион-
ных муниципалитетов сформировать
механизм поддержки. Таким образом,
проблема перегруженности муници-
палитетов полномочиями будет ре-
шена. Ведь ключевая задача – создать
максимально широкие возможности
для того, чтобы и та, и другая власть
эффективно решали вопросы жизне-
обеспечения и развития вверенных
им территорий и без конфликтов со-
трудничали в интересах населения.
Взаимоотношения между субъек-
тами Федерации и муниципалитетами
выходят на новый уровень, соответс-
твующий федеративной природе на-
шей страны. При этом права регио-
нов расширяются во всех сферах, не
только в муниципальной. Новый этап
развития местного самоуправления
это всегда новые возможности, новые
условия. Но важно правильно эти воз-
можностями распорядиться.
Мы все помним дискуссию про-
шлого года, крайние предложения
вплоть до введения государственной
власти в города. Но федеральный за-
конодатель не пошел по этому пути.
От подобных ошибок я бы сегодня
хотел предостеречь и наших коллег
из регионов, и сказать: мы рядом с
вами, мы всегда готовы подставить
плечо, помочь, но мы рядом и с му-
ниципальным сообществом: мэрами,
депутатами.
Конечно, в современном местном
самоуправлении есть проблемы, и мы
их решаем, пусть не так скоро, как хо-
телось бы, но решаем».
Основные перспективы
развития законодательства
Виктор Кидяев, председатель Ко-
митета Госдумы России по федера-
тивному устройству и вопросам мес-
тного самоуправления
«Решения, принятые в последнее
время на федеральном уровне в от-
ношении местного самоуправления,
стали результатом объединения идей
и воли. С одной стороны, это позиция
и предложения муниципального сооб-
щества, наиболее полно изложенные
в итоговом документе Всероссийс-
кого съезда муниципальных образо-
ваний в Суздале в ноябре 2013 года.
С другой стороны, это политическая
воля нашего Президента Владимира
Владимировича Путина, изложенная
им в Послании Федеральному Собра-
нию в декабре 2013 года.
Мы с вами проделали действитель-
но большую работу, за что я искренне
еще раз вам очень благодарен. Поз-
вольте подробнее остановиться на
основных направлениях.
Первое конечно, Федеральный
закон № 136-ФЗ и связанные с ним
шесть федеральных законов. Это пра-
вовая основа очередного этапа раз-
вития местного самоуправления. Суть
этого этапа расширение прав субъ-
ектов Федерации в регулировании
местного самоуправления. Мы видим,
что региональная власть изменилась,
она стала более зрелой и ответствен-
ной, регионы получили дополнитель-
ные права. Так и должно быть в феде-
ративном государстве.
Целый ряд вопросов передан от
сельских поселений районам. При
этом для крепких сел субъекты Феде-
рации могут расширить перечень воп-
росов местного значения – конечно,
вместе с передачей денег. Субъекты
Федерации получили право перерас-
пределять полномочия, но перерас-
пределение предусмотрено только в
тринадцати федеральных законах
это Градостроительный, Жилищный,
Земельный кодексы и другие законы.
Думаю, что ограниченность случа-
ев перераспределения можно прямо
закрепить в Федеральном законе №
131-ФЗ.
Исходя из идеи Президента Рос-
сии о муниципальной власти как влас-
ти на расстоянии вытянутой руки,
Федеральный закон 136-ФЗ дал
право создавать в крупных городских
округах внутригородские районы. Это
также и механизм развития городских
агломераций без потери самоуправ-
ленческих начал.
Хотел бы особо заметить, что из-
менение в полномочиях не повод
для бездумного укрупнения поселе-
ний. Наша задача – сохранить село,
при этом сделав так, чтобы полномо-
чия были ему по силам. С одной сто-
роны, цель – развить города, с другой
стороны – села.
Далее. Как вы знаете, изначально
Федеральный закон 131-ФЗ пре-
дусматривал три варианта для главы
муниципального образования. Месяц
назад вступил в силу Федеральный
закон № 8-ФЗ. Он не только сохранил
все прежние варианты, но и предус-
мотрел два новых способа избрания
главы муниципального образования
главы местной администрации: из-
брание из числа депутатов и избрание
депутатами из числа кандидатов, про-
шедших специальный конкурс. Этот
закон последовательное продолже-
ние взятого нами курса на повышение
роли представительной власти и ухо-
да от двоевластия на местах.
Второе. Мы вместе с вами много
работаем над решением проблемы
кадров. Укреплению местного само-
управления в целом и муниципальной
службы в частности должен послужить
принятый нами закон о размещении
муниципальных вакансий в сети «Ин-
тернет». Это наше общее достижение.
Ведь изначально были предложения
помещать в интернет только феде-
ральные и региональные вакансии. Но
мы с вами доказали, что этого мало.
Теперь будет сформирована общая
база вакансий органов власти всех
уровней.
Также нами принят закон, который
предусматривает целевое обучение
с обязательством прохождения му-
ниципальной службы. В известной
степени мы возвращаемся к практике
распределения молодых специалис-
тов после вузов.
Наш Комитет считает, что приня-
тие таких законов позволит привлечь
кадры на места и даст возможность
лучше решать стоящие перед мест-
ным самоуправлением задачи.
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
8
№ 3|2015
Еще один шаг вперед новый Фе-
деральный закон «О стратегическом
планировании». Мы вместе с вами
добились, что в законодательстве те-
перь есть не только государственное,
но и муниципальное стратегическое
планирование. Уверен, что этот Закон
создаст новые условия для социаль-
но-экономического развития нашей
страны, регионов и муниципалитетов
не только крупных, но и средних, и
малых. Теперь можно будет выстро-
ить единую систему стратегий снизу
доверху. Муниципалитеты должны
понять, что стратегия – не пустая фор-
мальность, а реальный инструмент
решения задач, тем более в сложных
социально-экономических условиях,
при нехватке ресурсов.
Замечу, что работа по всем на-
правлениям не останавливается. По-
этому скажу несколько слов о ближай-
ших перспективах.
Первое. Темой полномочий наш
Комитет занимается постоянно. Бук-
вально на днях Президент России
подписал принятый нами закон о том,
что полномочие по отлову и содержа-
нию безнадзорных животных закреп-
ляется за субъектами Федерации.
Одновременно муниципальные обра-
зования получили право заниматься
безнадзорными животными на своей
территории.
Надо и дальше внимательно отсле-
живать практику перераспределения
полномочий. Это новый для нас меха-
низм, и субъектам Федерации пред-
стоит научиться правильно и обосно-
ванно его применять. Кстати, вопросы
местного значения в Федеральном
законе 131-ФЗ должны быть опи-
саны четко. При этом надо понять,
что это предметы ведения органов
местного самоуправления, а вопросы
местного значения муниципального
района должны носить межпоселен-
ческий характер. Это очень поможет
формированию правильной практики.
Необходим мониторинг регио-
нального законодательства. Мы уже
приступили к этой работе. Надеемся,
что в этой работе нам помогут и Ми-
нюст России, и ассоциации муници-
пальных образований. Рассчитываем
мы и на содействие со стороны глав
регионов и законодательных соб-
раний. Убежден, что совместными
усилиями мы сможем наметить на-
правления работы как по уточнению
законодательства, так и по необходи-
мой методической помощи регионам
и муниципалитетам. В то же время
изменения Федерального закона
131-ФЗ по результатам этого мони-
торинга должны носить точечный ха-
рактер. Кстати, ассоциации муници-
пальных образований надо укреплять
и развивать, использовать их ресурс
в методической поддержке муници-
пального развития, обмене лучшими
практиками.
Второе. То, что мы видим в части
преобразований муниципалитетов,
показывает, что при множественности
видов территориального деления нам
не хватает единых подходов к терри-
ториальной организации Российско-
го государства в целом. Уверен, что
необходимо принятие федерального
закона об общих принципах админис-
тративно-территориального устройс-
тва в Российской Федерации. В этом
законе должны быть установлены
виды населенных пунктов и критерии,
по которым эти виды определяются.
Особенно важно дать в федеральным
законе правовое определение поня-
тия «город». Так мы получим более
четкую связь видов населенных пун-
ктов с муниципальными образовани-
ями и избежим злоупотреблений с их
статусом.
Третье. Кроме полномочий и струк-
туры нам нужен мониторинг работы
субъектов Федерации по реализации
Федерального закона 136-ФЗ с точ-
ки зрения финансовой обеспеченнос-
ти полномочий. Время сейчас непро-
стое, решение финансовых проблем
регионов и муниципалитетов остается
одной из главных и наиболее сложных
задач. Нужна не просто бухгалтерская,
а стимулирующая бюджетно-налого-
вая политика в отношении местного
самоуправления. Без этого никак не
обойтись. Муниципалитеты должны
чувствовать себя не иждивенцами, а
полноправными и активными участ-
никами социально-экономического
развития страны, полноправными хо-
зяйствующими субъектами.
Конечно, определенные успехи
есть. В 2013 и 2014 годы местным
бюджетам передали дополнительные
источники доходов, собираемость по
которым сразу выросла в десять раз.
Вводится новый налог на имущество
физических лиц фактически по рыноч-
ной стоимости.
Но надо идти дальше. Президент
России ставит задачу по развитию до-
рог. А у нас уже есть инструмент для
этого муниципальные дорожные
фонды. Их надо наполнить. Акцизов
на горюче-смазочные материалы для
этого не хватит. Мы предлагали на-
править сюда поступления от транс-
портного налога с физических лиц.
Можно подумать и о сборах. Не о
торговых, а настоящих местных: на
общераспространенные полезные
ископаемые, курортный сбор, сбор на
местную символику, на благоустройс-
тво территорий... Местные сборы ука-
заны в Конституции России, но до сих
пор не применяются. В прошлом году
мы отмечали 150 лет земству. А оно
выросло на местных сборах и благо-
творительных пожертвованиях тех же
предпринимателей на это строились
знаменитые земские школы и больни-
цы, дороги.
Еще одним перспективным направ-
лением может и должно стать муници-
пально-частное партнерство. Госдума
России уже два года работает над
законопроектом о таком партнерстве.
Нас услышали в том, что партнерство
бывает не только государственно-
частное, но и муниципально-частное.
Возможно и трехстороннее государс-
твенно-муниципально-частное парт-
нерство.
Одновременно очень важен прак-
тический опыт. Я имею в виду пилот-
ные двух- и трехсторонние проекты.
Чтобы эти лучшие практики стали
примером и для других территорий.
Партнерство важно не только с биз-
несом. Некоторые руководители за-
бывают, что местное самоуправление
– это прежде всего люди, жители. Они
должны максимально участвовать в
жизни своего муниципалитета. С од-
ной стороны, население должно быть
представлено достаточным количес-
твом депутатов, а депутаты должны
быть доступны. С другой стороны,
участию жителей могут служить и ме-
ханизмы общественного контроля,
и общественные палаты, различные
советы при органах местного самоуп-
равления. Форма зависит от особен-
ностей муниципального образования.
Для малонаселенной местности, отде-
льных деревень подойдут и сельские
старосты. Полагаю, их можно отде-
льно записать в 5 главу Федерального
закона № 131-ФЗ».
Актуальные идеи
Закона 1990 года
Всеволод Васильев, профессор,
доктор юридических наук, главный
научный сотрудник Института законо-
дательства и сравнительного право-
ведения при Правительстве Российс-
кой Федерации
«Двадцать пят лет назад, 9 апреля
1990 года был издан закон СССР «Об
общих началах местного самоуправ-
ления и местного хозяйства». Я се-
годня меньше всего хочу говорить об
этом Законе как о памятнике полити-
ческой истории, который был «постав-
лен» за полтора года до крушения Со-
юзного государства. Мне хотелось бы
сегодня сказать об этом Законе пре-
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
9
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
жде всего как о живом документе, ко-
торый имеет определенные значения
и для современной практики местного
самоуправления.
Конечно, многие его нормы поте-
ряли практическое значение. Но его
основные идеи остались актуальными
и не могли устареть, поскольку в них
заложены базовые основы организа-
ции местной власти, характерной для
любого современного демократичес-
кого децентрализованного государс-
тва.
Немного истории. Закон 1990 года
готовился на широкой коллегиальной
основе. Он обсуждался в местных
советах, в союзных и республиканс-
ких органах государственной власти,
на различных семинарах, собраниях,
«круглых столах». Создавались посто-
янные и временные рабочие группы,
на окончательном этапе общую ра-
бочую возглавил член Политбюро ЦК
КПСС. Закон был внесен в Верховный
совет СССР от имени Совета минист-
ров СССР.
Во всей этой работе определен-
ную роль сыграла группа научных кон-
сультантов – подразделение аппарата
Президиума Верховного совета СССР,
руководил которой ваш покорный слу-
га. Группе было поручено разработать
концепцию Закона. Для решения этой
задачи были привлечены ученые-пра-
воведы. Творческое ядро коллектива
составили Георгий Васильевич Бара-
башев, Константин Филиппович Ше-
ремет, Вадим Аркадьевич Пертцик. В
процессе к ним присоединились Ми-
хаил Иванович Пискотин, Иван Аки-
мович Азовкин, Левон Арменакович
Григорян, Игорь Павлович Ильинский
их нет уже среди нас. Сегодня мы
должны сказать доброе памятное сло-
во о них, мы должны помнить, как мно-
го они сделали, причем совершенно
бескорыстно для общего, нужного для
всех нас дела.
Главной целью и главной задачей
Закона было поставить в центр мест-
ного самоуправления местные сооб-
щества, население, жителей городов
и сел. Причем это не была банальная
задача участия трудящихся в работе
местных органов власти, они долж-
ны были решать важнейшие вопросы
местной жизни.
Эта идея потом была воспринята
законодательством Российской Фе-
дерации, вошла в Конституцию Рос-
сийской Федерации, но я бы не ре-
шился говорить о том, что за четверть
века она реализована. Не буду гово-
рить о причинах этого, но, памятуя по-
вестку парламентских слушаний, я хо-
тел бы подчеркнуть, что в ее решении
немалое значение имеют правовые
средства. Надо не сужать, а расши-
рять перечень вопросов, решение ко-
торых возможно только с применени-
ем прямой демократии. Я имею в виду
и выборы, и местные референдумы, и
публичные слушания, и опросы, и тер-
риториальное общественное самоуп-
равление и так далее.
Концептуальной особенностью,
концептуальным положением Закона
было определение самостоятельнос-
ти органов местного самоуправления,
прежде всего экономической само-
стоятельности. Было много споров по
поводу того, как обеспечить баланс
между тем и другим. В конце концов,
Закон сам решил эту проблему: имен-
но в самом документе был определен
целый реестр доходных источников
местных советов. Здесь и местные на-
логи, и доходы, здесь и отчисления от
государственных налогов, отчисления
от налогов, от прибыли предприятий и
организаций и так далее.
Причем я должен сказать, что важ-
ным было определение и других па-
раметров экономической самостоя-
тельности. Я не могу сказать, что эта
задача решена, потому что подход Фе-
дерального закона 131-ФЗ к этой
проблеме был кардинально другим,
чем Закона 1990 года. Федеральный
закон № 131-ФЗ, как вы знаете, очень
широко определил вопросы местного
значения, а финансовое обеспечение
осталось «на потом». И это «на потом»
мы, в сущности, до сих пор испытыва-
ем на себе. Все мы знаем, как много
сделал для решения этой проблемы
профильный Комитет Госдумы России
в последние годы, но, судя по всему,
предстоит решить еще больше.
Очень большое значение Закон
придавал и придал организационной
самостоятельности органов местно-
го самоуправления. Он ликвидировал
двойное подчинение исполнительно-
распорядительных органов местно-
го самоуправления. В статье 5 было
прямо записано: исполнительно-рас-
порядительные органы местного са-
моуправления подчиняются только
советам их создавшим, Конституции
и Закону.
Причем надо вспомнить, в какое
время принимался этот Закон. Это
был период парада суверенитета со-
юзных республик, когда быстро раз-
вивались центробежные устремле-
ния республиканских элит. И когда
принимался Закон, союзный Центр
рассчитывал на то, что Законом бу-
дет создан какой-то противовес этим
устремлениям. Самым, пожалуй, про-
зорливым в этой ситуации оказался
Борис Ельцин. Буквально через очень
небольшой период он внес в Верхов-
ный Совет СССР предложение о том,
чтобы исключить из Закона эту статью
5 и ее нормы. И это было сделано. Тем
самым содержание Закона было раз-
вернуто на 180 градусов.
Потом, конечно, принцип органи-
зационной самостоятельности был
восстановлен в республиканском
законодательстве, в законодатель-
стве Российской Федерации. Он до-
вольно жестко определен в Конститу-
ции Российской Федерации. Но я бы
не брал на себя смелость сказать, что
этот принцип сейчас полностью воп-
лощен на практике, особенно в свете
последних законов, которые приняты
в связи с реформой местного самоуп-
равления.
Таким образом, заканчивая, я хочу
сделать очевидный вывод о том, что
идейный демократический потенциал
Закона 9 апреля 1990 года не исчер-
пан. И если брать этот Закон в его кон-
цептуальных началах, в его первона-
чальной редакции, то можно сказать,
что он является как бы манифестом
местного самоуправления как для
Российской Федерации, так и для не-
которых государств, которые созданы
на территории бывшего Советского
Союза».
Минюст России: мониторинг
региональных законов
Дмитрий Аристов, заместитель
министра юстиции Российской Феде-
рации
«В конце прошлого года Указом
Президента Российской Федерации,
полномочия Минрегиона России по
выработке государственной политики
в сфере территориального устройства
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
10
№ 3|2015
Российской Федерации, разграниче-
ния полномочий между уровнями пуб-
личной власти, организации местного
самоуправления были возложены на
Министерство юстиции Российской
Федерации. Дело для нас, конечно,
относительно новое, поэтому для
должностных лиц министерства очень
важна обратная связь с регионами,
местной властью, экспертным сооб-
ществом, общественными организа-
циями, которые работают в данной
сфере.
Поводом для нашей сегодняшней
встречи стали первые итоги действия
принятого в прошлом году Федераль-
ного закона 136-ФЗ. Закон принят
по результатам конструктивной сов-
местной работы федеральных зако-
нодателей, регионального и местного
сообщества. Этим актом юридичес-
ки оформлен новый этап развития
местного самоуправления. Вместе
с тем хотел бы отметить, что законо-
дательство о местном самоуправле-
нии и соответствующая отрасль права
очень динамично развиваются. Так,
только за прошлый год в этой сфере
принято четырнадцать федеральных
законов, а в этом году уже два.
В Минюсте России налажена сис-
тема мониторинга правоприменения
по полномочиям, которые мы осу-
ществляем. В отличие от упразднен-
ного Минрегиона России, эта система
опирается на сеть наших территори-
альных органов, перед которыми пос-
тавлена задача в том числе монито-
рить вопросы развития федеративных
отношений и организации местного
самоуправления. Это позволяет полу-
чить объективную информацию прак-
тически в режиме реального времени.
Также мы готовы оказывать не-
обходимую методическую помощь ор-
ганам государственной власти субъ-
ектов Федерации и органам местного
самоуправления. Кроме того, мы офи-
циально уведомили все субъекты Рос-
сийской Федерации о должностных
лицах, которые отвечают за эту рабо-
ту в нашем министерстве, поэтому мы
готовы к конструктивному сотрудни-
честву и ждем вашей реакции в ответ
на наше желание что-то сделать луч-
ше в данной области.
Приведу некоторые данные, полу-
ченные в ходе подготовки к сегодняш-
ним парламентским слушаниям. По
состоянию на 1 марта текущего года
законы, необходимые для реализа-
ции Федерального закона 136-ФЗ,
приняты во всех субъектах Российс-
кой Федерации. Завершается работа
по приведению в соответствии с этим
Законом уставов муниципальных об-
разований. С 1 июля 2014 года по 1
марта 2015 года в территориальные
органы Минюста России поступи-
ло на государственную регистрацию
более 22 тысяч новых уставов, муни-
ципальных актов о внесении в них из-
менений. Более 18 тысяч из них уже
зарегистрированы.
Правовые новеллы законо-
дательства о местном самоуправле-
нии можно достаточно условно раз-
делить на три основных направления.
Первое направление вопросы тер-
риториальной организации местного
самоуправления. Как известно, Фе-
деральным законом № 136-ФЗ пре-
дусмотрена возможность создания
законами субъектов Российской Фе-
дерации двух новых видов муници-
пальных образований городских ок-
ругов с внутригородским делением и
внутригородских районов. В 2014 году
на новую модель местного самоуправ-
ления перешел Челябинск, где со-
зданы семь внутригородских районов
и проведены муниципальные выборы.
На стадии экспертизы в региональном
управлении Минюста России находит-
ся законопроект о статусе городского
округа с внутригородским делением
Махачкалы. Еще в нескольких реги-
онах вопрос образования городских
округов с внутригородским делением
находится в стадии обсуждения про-
работки необходимой правовой базы.
Вместе с тем следует отметить, что
в нашей стране сохраняется тенден-
ция укрупнения муниципалитетов, а
формальное увеличение численности
муниципальных образований в 2014
году достигнуто за счет включения в
состав Российской Федерации Рес-
публики Крым и города федерально-
го значения Севастополя. В составе
Республики Крым были созданы 279
новых муниципальных образований,
десять в составе Севастополя. 118
из 156 случаев преобразования му-
ниципальных образований в прошлом
году были связаны с объединением.
В отдельных субъектах Федерации
(Калининградская, Магаданская,
Оренбургская области) были обра-
зованы новые городские округа путем
объединения поселений, входивших
в состав ранее существовавших му-
ниципальных районов, в одно город-
ское поселение с присвоением ста-
туса городского округа. При этом, как
отмечал Виктор Борисович Кидяев,
надо быть очень аккуратным, чтобы
не нарушить доступность населения к
местному самоуправлению исходя из
территорий и иных факторов.
Второе направление связано с
вопросами организации системы
местного самоуправления. Концепту-
альной основой Федерального закона
136-ФЗ стало существенное по-
вышение роли субъектов Федерации
в этом вопросе. Это в полной мере
соответствует принципам федера-
тивного государства. Данный Закон
предоставил субъектам Федерации
возможность определять одну или
несколько из предусмотренных им
моделей организации местного само-
управления с учетом региональной и
местной специфики. Кроме того, как
уже говорилось, Федеральным зако-
ном 8-ФЗ также предусмотрены и
новые способы.
Не буду повторяться, расскажу
лишь некоторую статистическую ин-
формацию, которую мы получили.
Итак, по данным мониторинга реали-
зации Федерального закона 136-
ФЗ, предусмотрены следующие спо-
собы избрания глав муниципальных
образований. Представительным ор-
ганом из своего состава в 29 субъ-
ектах Федерации, на муниципальных
выборах в четырех регионах, по ре-
зультатам конкурса – в пяти субъектах
Федерации. Устанавливается уставом
муниципального образования – в двух
регионах. Устанавливается диффе-
ренцированно по конкретным муни-
ципальным образованиям или по их
видам в 45 субъектах Российской
Федерации. При этом назначение
глав муниципальных образований по
итогам конкурса – новация федераль-
ного законодательства, нуждающаяся
в дополнении, развитии на региональ-
ном и муниципальном уровне в соот-
ветствующих нормативно-правовых
актах.
Значительное распространение в
ходе реализации Федерального зако-
на 136-ФЗ получила так называе-
мая система делегирования при фор-
мировании представительного органа
муниципального района. Такая систе-
ма действует к настоящему моменту
примерно в 30 процентах от общего
числа муниципальных районов Рос-
сийской Федерации. Анализ законов
субъектов Федерации показывает, что
36 из них предусматривает прямые
выборы депутатов представительных
органов муниципальных районов, 27
систему делегирования, 13 – приме-
нение разных систем по отношению
к конкретным муниципальным райо-
нам. Еще в шести субъектах Федера-
ции конкретная модель должна уста-
навливаться уставами муниципальных
образований.
Третье направление реализации
Федерального закона 136-ФЗ
касается вопросов разграничения
и перераспределения полномочий
между уровнями публичной власти.
Одним из самых обсуждаемых воп-
росов в развитии системы местного
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
11
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
самоуправления последних лет было
несоответствие между полномочия-
ми органов местного самоуправления
и имеющимися в их распоряжении
организационными, финансовыми,
кадровыми ресурсами. Федеральный
закон 136-ФЗ сократил перечень
вопросов местного значения в три
раза – с 39 до 13 вопросов и пе-
редал наиболее ресурсоемкие пол-
номочия муниципальным районам.
Однако у субъектов Российской Фе-
дерации осталась возможность рас-
ширять перечень вопросов местного
значения.
По состоянию на начало текуще-
го года такие расширенные перечни
вопросов местного значения сельских
поселений действуют в 59 субъектах
Федерации. Однако объем дополни-
тельно закрепляемых за сельскими
поселениями вопросов местного зна-
чения отличается в зависимости от
региона: от трех до 26 вопросов мес-
тного значения. В среднем за сель-
скими поселениями закрепляется по
12-15 дополнительных вопросов мес-
тного значения. К числу наиболее час-
то закрепляемых относится создание
условий для массового отдыха жите-
лей, а также организация ритуальных
услуг и содержание мест захороне-
ния, закрепляемых за сельскими по-
селениями – более чем в 20 субъектах
Федерации.
Отдельно следует отметить вве-
дение в законодательство о местном
самоуправлении такого института, как
перераспределение полномочий. При
правильном применении этот инсти-
тут может стать инструментом опти-
мизации разграничения полномочий
между органами публичной власти с
учетом региональной и местной спе-
цифики. С начала марта текущего года
данной возможностью уже восполь-
зовались 29 субъектов Федерации.
Перераспределение значительного
массива более чем из десяти полно-
мочий произведено в пяти регионах:
в Приморском крае, Московской,
Орловской, Ульяновской областях
и Ненецком автономном округе.
Наиболее часто в числе перерасп-
ределяемых полномочий указывалось
право распоряжения земельными
участками, государственная собствен-
ность на которые не разграничена.
Только за прошлый год такие решения
были приняты в 16 субъектах Россий-
ской Федерации. Причем более чем в
половине случаев они касались исклю-
чительно земель административных
центров субъектов Федерации: это
Барнаул, Великий Новгород, Ека-
теринбург, Курск, Липецк, Сама-
ра, Тула, Тюмень, Чита. Несколько
реже перераспределялись полномо-
чия в сфере территориального пла-
нирования, архитектуры, градострои-
тельства и коммунального хозяйства.
Например, в Псковской области
перераспределение полномочий в
сфере территориального планирова-
ния затронуло девять приграничных
районов, а в Приморском крае ме-
ханизм перераспределения полномо-
чий был использован как инструмент
объединения инфраструктуры города
Владивостока и ряда прилегающих к
нему муниципальных образований.
Должен отметить, что принятием
Федерального закона № 136-ФЗ ра-
бота по совершенствованию феде-
рального законодательства о местном
самоуправлении далеко не исчер-
пана. Проводя мониторинг развития
системы местного самоуправления,
мы попытались собрать предложения
органов исполнительной и законода-
тельной власти субъектов Федерации
по совершенствованию основопо-
лагающего Федерального закона
131-ФЗ и отраслевых законодатель-
ных актов.
Многие предложения показа-
лись нам заслуживающими изучения
и обсуждения. Так, Волгоградская
и Рязанская области предлагают
уточнить содержание используемых в
законе понятий: «создание условий»,
«обеспечение участия», «содействие
развитию», характеризуя их как раз-
мытые и не конкретные. Псковская об-
ласть предлагает определить порядок
присвоения наименований муници-
пальным образованиям. Алтайский
и Забайкальский края предлагают
упросить процедуру преобразования
поселений и городских округов и пре-
дусмотреть синхронизацию во време-
ни процедур создания объединенной
администрации, одновременно осу-
ществляющей полномочия по реше-
нию вопросов местного значения в
муниципальном районе и его адми-
нистративном центре.
У ряда субъектов Федерации воз-
никают серьезные сомнения в соот-
ветствии правовой природе местно-
го самоуправления таких вопросов,
как защита населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций, создание
и содержание аварийно-спасатель-
ных служб и формирование вопросов
гражданской территориальной обо-
роны. Много предложений касаются
повышения доходной базы, но я ду-
маю, что коллега из Минфина России
остановится на этом вопросе более
подробно.
Отдельно хочу проинформировать
о некоторых законодательных ини-
циативах Правительства Российской
Федерации, которые реализуются в
настоящее время. В частности, в ян-
варе текущего года в Госдуму России
был внесен законопроект, направлен-
ный на приведение отраслевых феде-
ральных законодательных актов в со-
ответствии с Федеральным законом
131-ФЗ. Такая работа уже велась
в декабре 2014 года. Но во время до-
полнительного изучения реализации
новых полномочий мы выявили еще 18
таких актов, которые нужно привести в
соответствие. Как уже отмечалось, до
сих пор не внесены необходимые из-
менения в Градостроительный кодекс
относительно полномочий органов
местного самоуправления в области
территориального планирования. В
этой части мы рассчитываем на со-
действие коллег из Минэкономразви-
тия России.
Правительством России букваль-
но недавно в Госдуму России внесен
законопроект, совершенствующий
порядок привлечения к администра-
тивной ответственности должностных
лиц местного самоуправления при
отсутствии у них возможности дейс-
твовать надлежащим образом. Мы
все понимаем, что иногда вопросы
местного значения не могут быть реа-
лизованы по объективным причинам
в связи с отсутствием у должностных
лиц местного самоуправления соот-
ветствующих финансовых возмож-
ностей. Предлагается при установле-
нии такого факта, его доказанности,
обращении за соответствующими
финансовыми ресурсами в установ-
ленном порядке прекращать дела об
административных правонарушениях
без каких-либо последствий. Кро-
ме того, контролирующим и надзор-
ным органам законодательно будет
вменена обязанность устанавливать
сроки устранения выявленных недо-
статков, в первую очередь с учетом
законодательства о закупках в сфере
государственных и муниципальных
нужд.
Другой большой блок работ, в ко-
тором Минюст России принимает
активное участие, связан с система-
тизацией государственных информа-
ционный ресурсов. В ходе этой работы
подготовлена новая редакция Правил
ведения государственного реестра
муниципальных образований, соглас-
но которой будет поддерживаться в
актуальном состоянии информация
не только о 22 тысячах муниципаль-
ных образований, но о каждом насе-
ленном пункте страны. Максимально
допустимый срок актуализации этой
информации составит 14 дней со дня
вступления в силу соответствующего
закона субъекта Российской Федера-
ции».
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
12
№ 3|2015
Одна из проблем – низкая
вовлеченность жителей
 , председатель
Всероссийского совета местного
самоуправления, председатель Ко-
митета Совета Федерации по феде-
ративному устройству, региональной
политике, местному самоуправлению
и делам Севера
«2014 год и начало 2015 года были
очень результативны с точки зрения
подготовки законопроектов, созда-
ющих совершенно новые аспекты
развития местного самоуправления в
нашей стране. Этот раздел, о котором
сегодня уже говорили, в том числе
предоставляющий дополнительные
правовые возможности регионам ус-
танавливать организационную струк-
туру органов местного самоуправле-
ния, учитывая местные особенности
и специфику на основе вариативности
и многообразия форм, очень важен
для нашей огромной страны с разны-
ми климатическими, историческими
условиями, с разными традициями. Я
уверен, что это решение было очень
взвешенным и правильным.
В подготовленном мною к парла-
ментским слушаниям докладе также
содержалась информация о монито-
ринге правоприменительной практики
по Федеральному закону 136-ФЗ.
Но она уже была освещена достаточ-
но подробно. Не вижу смысла повто-
ряться. Хочу обратить ваше внимание
на несколько важных вопросов.
По результатам мониторинга
нашего Комитета, сегодня в пяти
субъектах Российской Федерации
подготовлена правовая база для реа-
лизации права на изменение статуса
городского округа в связи с наделе-
нием его статусом городского округа
с внутригородским делением. Я хо-
тел бы отдельно поблагодарить гла-
ву города Челябинска за то, что он
стал здесь настоящим «пионером».
Сегодня на вашем примере учат-
ся люди. Могу сказать совершенно
точно, что ваш опыт востребован в
стране. Мы это видим по тем изме-
нениям, которые вносятся сегодня
в региональные законы и уставы го-
родских округов.
Федеральный закон позволил
субъектам Федерации принять реше-
ние о перераспределении полномо-
чий, о чем также было сказано очень
подробно. На наш взгляд, особенно
важно, что субъекты Федерации вос-
пользовались этим правом и в целом
ряде регионов забрали на государс-
твенный уровень сложнейшие воп-
росы в сфере организации электро-,
тепло-, газоснабжения и водоотведе-
ния, снабжения населения топливом.
На наш взгляд, эти решения состоя-
лись. Муниципалитетам действитель-
но зачастую эти полномочия просто
не по силам.
Уже было сказано о наделении
правом закрепить за конкретным
сельским поселением более широ-
кий перечень полномочий. Не буду
повторяться. Хочу сказать, что ана-
лиз полученных из регионов сведе-
ний свидетельствует о применении
всего спектра возможностей, предус-
мотренных базовым Федеральным
законом 131-ФЗ. Это позволяет
сделать вывод о том, что внесенные
изменения дают территориям реаль-
ные возможности самостоятельно
определять организацию местного
самоуправления в зависимости от
особенностей региона.
3 февраля 2015 года принят Фе-
деральный закон 8-ФЗ, который
ввел ограничения на повторное из-
брание депутатами лиц, фактически
сорвавших работу представительных
органов местного самоуправления,
спекулировавших статусом депутата.
Дополнительно внесена поправка,
решающая давнюю проблему, каса-
ющуюся статуса главы муниципаль-
ного образования как единственного
должностного лица, несущего пер-
сональную ответственность перед
населением и государством за жиз-
необеспечение в муниципалитете.
Этой нормой уже воспользовались
многие субъекты Федерации, что го-
ворит о том, что ее давно ждали. Из-
вестно, что большинство представи-
телей муниципального сообщества и
общественность также с одобрением
встретили этот федеральный закон,
который позволит усилить муници-
пальную власть, а в некоторых го-
родах сделать ее более понятной.
Вопросы от населения звучали доста-
точно часто, каждый из присутствую-
щих с ними сталкивался и объяснял,
в чем отличие главы муниципального
образования, председателя думы,
главы администрации... Появились
нормы, позволяющие раз и навсегда
решить и сделать в том числе власть
более понятной людям.
Движущая сила местного самоуп-
равления конечно же, люди, местное
сообщество. Председатель Совета
Федерации Валентина Ивановна Мат-
виенко, выступая на международной
научно-практической конференции
«Земские учреждения и местное са-
моуправление: история современнос-
ти» в 2014 году, отметила, что иници-
ативные люди, активно отстаивающие
свои интересы – это капитал, который
невозможно переоценить. С этим не-
льзя не согласиться. На мой взгляд,
одной из главных проблем сегод-
няшнего состояния местного само-
управления является низкий уровень
вовлеченности граждан в решение
насущных вопросов местного значе-
ния, неэффективное использование
современных механизмов постоянной
и обратной связи населения и органов
власти на местах, и как следствие –
недоверие к работе местной власти,
инфантильность, безразличное отно-
шение людей к своему городу, посел-
ку, району.
При таком подходе к организации
местного самоуправления теряется,
выхолащивается смысл, который мы
вкладываем в само понятие «мес-
тное самоуправление». По своему
опыту работы и опыту многих кол-
лег могу уверенно сказать, что в
тех случаях, когда органы власти
проявляют искреннюю, деятельную
заинтересованность в повышении
степени участия граждан в решении
вопросов развития муниципальных
образований, в создании комфорт-
ной среды проживания и вовлечении
людей в общественный контроль,
проектирование будущего своего
города или поселка, тогда значи-
тельная часть граждан постепенно
меняет свое отношение к местному
самоуправлению и к органам власти
в целом. От недоверия и негативно-
го отношения к институтам власти
переходит к построению диалога
с местной властью, к выдвижению
полезных и конструктивных иници-
атив, и, что еще важнее, к участию
в реализации задуманного. В таких
случаях идея созидания овладевает
местным сообществом, а позитив-
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
13
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ные преобразования, одобряемые и
поддерживаемые людьми, получают
мощнейший импульс. Я считаю, что
этот опыт, который сегодня уже есть
во многих муниципальных образо-
ваниях, необходимо анализировать
и рекомендовать для реализации во
всех муниципалитетах.
Коротко расскажу о приоритетных
направлениях работы нашего Коми-
тета Совета Федерации по федера-
тивному устройству, региональной
политике, местному самоуправлению
и делам Севера на ближайшую перс-
пективу.
Сегодня уже говорили о проблеме
терминологии. В частности, в статье
17 Федерального закона 131-ФЗ
закреплены полномочия органов мес-
тного самоуправления по решению
вопросов местного значения. В не-
которых случаях это отсылочные нор-
мы, в других подробное изложение
всех тонкостей и нюансов их осущест-
вления. Предлагаю рассмотреть воп-
рос об упорядочении соответствую-
щих норм.
Второе. Учитывая существующую в
ряде регионов тенденцию к объедине-
нию, изменению статуса муниципаль-
ных образований вплоть по упразд-
нения муниципальных районов, есть
необходимость проанализировать
соотношение федерального законо-
дательства с имеющейся практикой
регулирования таких изменений на
региональном уровне. Необходимо
оценить, позволяет ли действующее
федеральное регулирование гаран-
тировать соблюдение интересов всех
заинтересованных лиц в ходе реали-
зации таких потребностей муници-
пальных образований.
Представляется необходимым
закрепление расширенного перечня
форм возможных взаимоотношений
органов местного самоуправления
и органов территориального обще-
ственного самоуправления. Кроме
того, считаю необходимым развитие
правовых механизмов отчетности вы-
борных должностных лиц местного
самоуправления перед гражданами,
а также иных мер по развитию обще-
ственного контроля на муниципаль-
ном уровне.
Безусловно, необходимо продол-
жить проработку предложений по
внесению изменений в бюджетное и
налоговое законодательство Россий-
ской Федерации в целях расширения
собственной доходной базы местных
бюджетов, создания эффективных
стимулов ее развития.
Коллеги, в своем Послании Фе-
деральному Собранию Российской
Федерации 4 декабря 2014 года Пре-
зидент Российской Федерации об-
ратил внимание на необходимость
продолжения реализации мер в сфе-
ре улучшения делового климата, а
также содействия распространению
лучших практик в регионах. Весьма
важным для России на сегодняшний
день является создание условий для
развития конкурентоспособных пред-
приятий, которые в масштабах страны
позволяют решать задачу импортоза-
мещения.
Считаю, что муниципальный уро-
вень должен включиться в эту работу
активнейшим образом, поскольку ус-
пешное решение задачи по созданию
благоприятного инвестиционного
климата зависит от слаженной работы
органов власти всех уровней. В связи с
этим важно выработать эффективные
методы поддержания заинтересован-
ности муниципальной власти в созда-
нии условий для развития бизнеса и
привлечения инвестиций, обеспече-
ния взаимной заинтересованности
всех участников этих процессов.
Коллеги, мы все знаем, что, как
только муниципалитет добивается по-
вышения собственных доходных ис-
точников, он, как правило, получает
снижение уровня поддержки от фе-
дерального и регионального уровней.
Это, конечно же, не создает систем-
ных стимулов для увеличения собс-
твенной доходной базы. Нам нужно
найти решение несмотря на возмож-
ные сложности администрирования
таких решений. В связи с этим важ-
но выработать эффективные методы
поддержки заинтересованности.
Большое значение сегодня имеет
обмен опытом в сфере использования
лучших практик, которые уже заре-
комендовали себя как эффективный
инструмент и в работе с инвесторами
на муниципальном уровне. Такой об-
мен опытом должен помочь органам
местного самоуправления сориен-
тироваться, выбрать наиболее под-
ходящие для их территорий управ-
ленческие решения, сформировать
собственную муниципальную «дорож-
ную карту», которая позволит сделать
город или район экономически ус-
пешным.
Устойчивый запрос региональных
органов власти и органов местного
самоуправления на выявление, сис-
тематизацию и распространение ус-
пешных практик позволяет сделать
вывод о необходимости обсуждения
перспектив развития системы обмена
успешными практиками, улучшения
предпринимательской среды, работы
с инвесторами и привлечения инвес-
тиций в муниципальных образованиях
Российской Федерации».
Точечные изменения
налоговой системы
 , заместитель
министра финансов Российской Фе-
дерации
«К настоящему времени внесены
все необходимые изменения в Бюд-
жетный кодекс Российской Федера-
ции, которые напрямую вытекают из
принятого Федерального закона
136-ФЗ. В частности, в бюджетную
систему в полном объеме и со всем
правовым регулированием включены
бюджеты новых типов муниципаль-
ных образований. Установлены права
субъектов Федерации по определе-
нию их доходных источников. Расши-
рены полномочия по выравниванию
бюджетной обеспеченности муници-
пальных образований, которая теперь
может осуществляться по разным ти-
пам муниципальных образований.
В целом проведено некоторое пе-
рераспределение доходных источни-
ков. Из бюджетов сельских поселений
на районный уровень перераспреде-
лены доходы по налогу на доходы фи-
зических лиц, единому сельхозналогу,
ряд неналоговых доходов, акцизов на
нефтепродукты.
При этом важной новацией являет-
ся то, что субъекту Федерации теперь
предоставлено право изменять соот-
ношение распределения этих дохо-
дов между муниципальным районом
и сельским поселением в тех случаях,
когда происходит дифференциация
или изменение разграничения рас-
ходных полномочий. В целом это со-
ответствует таким базовым принци-
пам устройства бюджетной системы,
при которых мы должны стремиться к
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
14
№ 3|2015
тому, чтобы доходные источники со-
ответствовали расходным полномо-
чиям.
Регионам предоставлено также
право пересматривать нормативы
отчислений в местный бюджет. Это
отражает и особенности переходного
периода, и возрастание неопределен-
ности экономического развития в сов-
ременных условиях.
Снижены пороговые значения для
взимания отрицательных трансфер-
тов в бюджет субъекта Российской
Федерации с двукратного до 1,3. Это
тоже, на наш взгляд, будет способс-
твовать расширению полномочий
субъекта Федерации в регулировании
межбюджетных отношений.
Есть еще целый ряд норм, которые
действуют только в 2015 году, то есть
обусловлены особенностями пере-
ходного периода. В частности, мож-
но отметить такие дополнительные
полномочия субъектов Федерации,
как приостановка норм о не снижении
нормативов отчислений в местный
бюджет. Казалось бы, мы все время
боремся за то, чтобы эти нормативы
были стабильными, долгосрочными.
Это совершенно правильная страте-
гическая цель. Но в условиях, когда
еще не до конца сформировалось раз-
деление полномочий между разными
типами муниципальных образований,
выдерживание такого абсолютно жес-
ткого принципа, конечно, не будет
способствовать установлению пра-
вильных доходных источников.
Еще действует такое ограничение,
как не превышение десяти процентов
иных межбюджетных трансфертов в
общем объеме трансфертов. Опять-
таки в условиях переходного перио-
да, когда до конца не определились,
где будут субсидии, дотации разным
видам и типам муниципальных обра-
зований, мы тоже предложили и эта
норма была поддержана, что в 2015
году этот десятипроцентный показа-
тель можно превышать.
Смягчены требования по опреде-
лению уровня дотационности муни-
ципальных образований, превышение
которого приводит к различным огра-
ничениям полномочий органов мес-
тного самоуправления. Теперь дота-
ционность предложено считать без
учета субсидий и субвенций только
по уровню дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности и заменя-
ющих их дополнительных трансфер-
тов. Мы считаем, что это абсолютно
справедливо. Потому что, когда субъ-
ект Федерации выделяет субсидии и
тем более субвенции местным бюдже-
там на делегированные полномочия,
конечно, нельзя это считать критери-
ем зависимости местных бюджетов
от региональных бюджетов. Такой
уровень общей дотационности скорее
отражает особенности политики субъ-
ектов Федерации в тех случаях, ког-
да он хочет выполнять определенные
полномочия сам, а в других он хочет
предоставлять субсидии на реализа-
цию полномочий органов местного
самоуправления. А вот выравнивание
бюджетной обеспеченности действи-
тельно характеризует степень такой
общей поддержки, общей сбаланси-
рованного местных бюджетов. Мы,
кстати, планируем перейти к точно та-
кой же норме в отношении субъектов
Российской Федерации.
Введен ряд изменений в налоговое
законодательство. В частности, самой
большой новацией, о которой здесь
уже упоминалось, является переход к
взиманию налога на имущество физи-
ческих лиц с кадастровой стоимости
объектов. Это уже дало положитель-
ный эффект в тех регионах и муници-
палитетах, где такая работа началась.
Хотя нужно признать, что впереди
просто огромная работа по учету этих
объектов. Нам предстоит очень серь-
езно разобраться с проблемой как,
собственно, определяется эта кадаст-
ровая стоимость? В некоторых случаях
она может оказываться завышенной,
в других случаях заниженной. Отбор
оценщиков, производящих такие ра-
боты, – это большой пласт проблем, с
которым мы только начинаем сталки-
ваться и начинаем работать.
Есть ряд новаций уже законо-
дательно принятых, но еще не всту-
пивших в действие. В частности, с 1
января 2016 года плата за негативное
воздействие на окружающую среду,
сейчас поступающая в федеральный
бюджет по нормативу 20 процентов,
будет поступать в федеральный бюд-
жет в размере 5 процентов, а вот доля
муниципальных районов и городских
округов в этом нормативе возрастет с
40 до 55 процентов.
Другими словами, в целом проис-
ходят точечные изменения. Нет каких-
то глобальных перераспределений
и глобальной реформы, похожей на
ту, что была проведена в 2004 году
практически одновременно с введе-
нием в действие Федерального зако-
на 131-ФЗ. И поэтому как такового
юридического разрыва между новой
системой местного самоуправления,
вводимой тогда, и новой системой
бюджетного регулирования не было.
Но сейчас такая реформа не готовит-
ся. Мы считаем, что никаких предпо-
сылок для нее нет. Но можно сказать,
что скорректирован подход: если
раньше на федеральном уровне было
значительно больше полномочий по
установлению всех возможных нор-
мативов межбюджетного регулиро-
вания, то теперь, как уже многократно
говорилось, существенно расширены
права субъектов Федерации, в том
числе по определению полномочий
по вопросам местного значения. А
раз так, мы не можем сохранять еди-
нообразие в регулировании доходных
источников.
Действительно, общий вектор ре-
формы в последние годы движется в
том направлении, что мы устанавли-
ваем все больше и больше полномо-
чий субъектов Российской Федерации
по определению доходных источников
местных бюджетов. Ответственность
за сбалансированность местных бюд-
жетов в значительной степени, а сей-
час можно сказать, что в основном,
лежит на органах государственной
власти субъектов Российской Феде-
рации.
Это означает, что и местным, и
региональным органам власти нуж-
но, наконец, перестать, как это было
еще несколько лет назад, обращаться
к федеральному Центру как к некоему
арбитру, который вмешается в их от-
ношения, раз и навсегда все разде-
лит, определит, а им останется только
соблюдать то, что установлено феде-
ральными законами. Мы считаем, что
региональным и местным органам
власти нужно вместе находить сба-
лансированные решения. Ведь при
любом изменении норматива какой-
то бюджет теряет, а какой-то бюджет
получает. Нужно именно на законода-
тельном уровне в субъектах Российс-
кой Федерации решать все эти возни-
кающие проблемы.
Естественно, первый вопрос, кото-
рый здесь появляется: к чему нас ве-
дут все эти происходящие изменения
и вообще каковы тенденции послед-
них лет? Они улучшают финансовое
состояние местного самоуправления
или нет? Думаю, большинство сейчас,
конечно, скажет, – и это общая преоб-
ладающая оценка что денег не хва-
тает и становится все меньше. Полно-
мочий вроде все больше, а денег все
меньше. Но это может сказать о себе
абсолютно любое публично-правовое
образование, особенно в нынешних
условиях возрастания экономичес-
кой неопределенности, рецессии и
даже спада. Только что завершилось
рассмотрение проекта поправок в
федеральный бюджет. Рост дефицита
с 0,3 процента до 3,7 процента ВВП,
использование 3 триллионов средств
Резервного фонда говорят о том, что
федеральный бюджет испытывает
колоссальные, очень серьезные фи-
нансовые трудности. Об этом может
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
15
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
сказать, наверное, любой субъект
Российской Федерации и любое му-
ниципальное образование.
Но все-таки нужно попытаться вы-
яснить, опираясь на цифры, насколь-
ко сильны на данный момент разрывы
между расходными полномочиями
местных бюджетов и их финансовым
обеспечением. В целом, конечно, ни
для кого не секрет, что доля местных
бюджетов в доходах и расходах бюд-
жетной системы снижается. С 2014
года в доходах она снизилась на один
процентный пункт, в расходах на
пять процентных пунктов. Это явля-
ется естественным следствием того,
что целый ряд очень ресурсоемких
значительных полномочий перешел
с уровня муниципальных районов на
уровень субъектов Российской Феде-
рации. Но из этих цифр следует и дру-
гой вывод: относительное сокраще-
ние доходов местных бюджетов шло в
пять раз медленнее, чем сокращение
расходов.
Вообще из этой тенденции можно
сделать вывод о том, что средняя сба-
лансированность расходов и доходов
местного самоуправления улучши-
лась (конечно, общая по стране: мы
не можем утверждать, что в каждом
субъекте Федерации, в каждом му-
ниципалитете ситуация стала лучше).
Например, это можно подтвердить
такими цифрами: доля местных бюд-
жетов в доходах консолидированных
бюджетов субъектов Российской Фе-
дерации в 2006 году 39,8 процента,
расходов 41,1. То есть разница как
будто минусовая, общая несбаланси-
рованность минус 1,3 процентных
пункта. В 2014 году ситуация поменя-
лась с точностью до наоборот: доля
местных бюджетов в доходах консо-
лидированных бюджетов субъектов
Федерации 39,4 процента, в расхо-
дах 38,1. То есть разрыв тот же са-
мый 1,3 процентных пункта, но уже
преобладает как доля в доходах.
Конечно, это может говорить о
том, что изменились пропорции рас-
пределения финансовой помощи из
бюджетов субъектов Федерации мес-
тным бюджетам. Это действительно
так. К сожалению, глобальная, сущес-
твенная проблема состоит в том, что
местные бюджеты на 60 процентов
в 2006 году и на 63 процента в 2014
году зависели от разных видов меж-
бюджетных трансфертов. То есть доля
собственных доходов муниципальных
бюджетов, степень их собственной
доходной самостоятельности в Рос-
сийской Федерации по любым крите-
риям и международным стандартам
остается очень низкой. Более того,
всего лишь 3 процентов собственных
доходов в 2006 году формируются
местными налогами, а к 2014 году эта
доля возросла до 5 процентов. Каза-
лось бы, то, что она увеличивается,
неплохо. Но на самом деле 5 процен-
тов в общем объеме доходов это
совершенно недостаточная величина
для сколько-нибудь существенной на-
логовой автономии местного самоуп-
равления.
Можно ли очень существенно из-
менить эти пропорции? Конечно, оп-
ределенные надежды возлагаются на
налог на имущество физических лиц.
Если налог на имущество будет раз-
виваться по кадастровой стоимости
юридических лиц, возникнет очень су-
щественный, пока не решенный воп-
рос: чьим налогом региональным
или местным – он будет? И вообще,
какие нормативы и какие ставки по
нему будут устанавливаться?
На данный момент 70 процентов
налога на доходы физических лиц от-
несены к субъектам Федерации, и вряд
ли эту пропорцию удастся существен-
но поменять. Очевидно, основные,
надежды связаны с малым бизнесом,
с налогами, которые, решениями
субъекта Федерации нужно на посто-
янной основе, не меняя нормативы,
закреплять за местными бюджетами.
И с развитием, получением дополни-
тельных доходов от налогообложения
имущества не мобильного, относи-
тельно равномерного доходного ис-
точника.
Кадастровая стоимость, кстати
говоря, существенно зависит от де-
ятельности местных властей. Каза-
лось бы, такие простые действия, как
развитие инфраструктуры, работа с
экологией улучшает стоимость и учас-
тков, и земель, и домов, тем самым
способствуя росту доходов местных
бюджетов. Так действуют муници-
пальные образования во всех стра-
нах. И конечно, муниципалитеты могут
очень серьезно влиять на бизнес.
Сейчас, как вы знаете, в рамках
антикризисных мер Правительства
России, субъектам Федерации пре-
доставлены существенные полномо-
чия по введению льготных условий
для обложения малого бизнеса. Мы
не навязываем это решение, чтобы не
возникли выпадающие доходы в реги-
ональных и муниципальных бюджетах.
Но если субъект Федерации берется
поддерживать малый бизнес, рас-
считывая на расширение налоговой
базы – например, на сокращение «се-
рого оборота», он может применить
льготные налоговые ставки.
Как вовлечь муниципалитеты в эту
работу? Принято решение не учиты-
вать поступления от малого бизнеса
при выравнивании бюджетной обес-
печенности. Мы будем вносить из-
менения в методики распределения
трансфертов, и в отношении субъек-
тов Федерации не будем этого делать.
Предлагаем региональным властям
поступать точно так же в отношении
местных бюджетов. Иначе действи-
тельно возникает странная ситуация:
муниципалитет работает над раскры-
тием налоговой базы, поддерживает
малый бизнес, создает благоприят-
ные условия, казалось бы, начинает-
ся рост поступлений от этих налого-
вых источников и тут же сокращается
объем дотаций. Зачем же работать
над развитием собственной налого-
вой базы? Поэтому давно закреплен-
ные в Бюджетном кодексы принципы
о стабильности формул выравнива-
ния бюджетной обеспеченности, как
можно более низкой зависимости от
динамики собственных налоговых и
неналоговых доходов, стабильное ее
распределение на два-три года в сло-
жившейся ситуации должны быть под-
креплены и такими мерами.
Да, конечно, при этом возрастут
различия в бюджетной обеспеченнос-
ти между регионами и между разными
муниципалитетами, особенно если
это значимые доходные источники,
но здесь уже приходится находить
баланс. Стимулы для экономическо-
го развития, которые, как справедли-
во сказал Виктор Борисович Кидяев,
должны быть встроены во всю систе-
му межбюджетных отношений, озна-
чают, что те муниципалитеты и регио-
ны, которые развиваются быстрее, не
должны такими же быстрыми темпами
терять объем дотаций из других бюд-
жетов. Это значит, что различия в бюд-
жетной обеспеченности могут даже и
увеличиваться, но в целом совокуп-
ность доходов субъектов Федерации,
муниципальных бюджетов в этом слу-
чае, будет возрастать. Именно в вы-
страивании такого рода стимулов и
состоит главная задача продолжения
реформы межбюджетных отношений
на муниципальном уровне.
Обращу ваше внимание еще на це-
лый ряд новаций, которые либо уже
приняты, либо разрабатываются. С
этого года муниципальные образо-
вания имеют право разрабатывать и
утверждать долгосрочные бюджетные
прогнозы на срок до шести лет. Мы
считаем, что нужно обязательно как
можно в большей степени воспользо-
ваться этой возможностью. Субъекты
Федерации обязаны такие прогнозы
в этом году принять на срок не менее
12 лет. Пожалуйста, договоритесь с
субъектами Федерации, разработай-
те единые подходы и сделайте такие
прогнозы – это сразу создаст в том
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
16
№ 3|2015
числе предсказуемые межбюджетные
отношения.
Нужно продолжать внедрение (во
многих регионах оно уже идет) го-
сударственных программ субъектов
Федерации и муниципальных про-
грамм, выстраивать межбюджетные
отношения, субсидии на поддержку
аналогичных программ из бюджетов
субъектов Федерации и местных бюд-
жетов. Так мы будем действовать и на
федеральном уровне поддерживать
госпрограммы субъектов Российской
Федерации с конкретными целями и
индикаторами.
С 2016 года начинается внедрение
нормативов финансового обеспече-
ния муниципальных заданий. Сейчас
сделаны 29 базовых перечней абсо-
лютно всех государственных и му-
ниципальных услуг. Обратите на них
внимание, они вошли во все необхо-
димые методические материалы.
С 2016 года необходимо создавать
правовую базу для того, чтобы суб-
сидии муниципальным, бюджетным и
автономным учреждениям распреде-
лялись по более объективной и про-
зрачной методике и тем самым со-
здавали возможности для внедрения
конкурентных принципов в оказание
государственных и муниципальных
услуг.
Наверное, нужно подумать о вве-
дении местных сборов. Раньше у нас
была такая позиция: не стоит расши-
рять количество местных сборов, по-
тому что мы имели негативный опыт.
Возможно, ситуация поменялась, и
стоит, по крайней мере, рассмотреть
вопрос о введении дополнительных
местных сборов. Хотя, конечно, здесь
предстоит находить баланс интересов,
потому что бизнес будет категоричес-
ки против дополнительной нагрузки,
усложнится администрирования и так
далее. Но никуда не денешься, доход-
ные источники местных бюджетов,
которые зависят от их деятельности,
нужно продолжать расширять.
И здесь просьба такая: обратите
внимание на крайне слабо развитый
в Российской Федерации институт
самообложения. На самом деле мес-
тные органы власти имеют огромную
привилегию по сравнению со всеми
другими публично-правовыми обра-
зованиями. Они могут ввести любой
сбор разового характера в любой мо-
мент, правда, по довольно сложной
процедуре.
Есть ли такая практика? Есть. В
2012 году 80 миллионов рублей было
собрано благодаря системе самооб-
ложения, в 2014 году 122 миллиона
рублей. То есть тенденция в целом по-
ложительная, хотя масштаб микроско-
пический. Мешает законодательство:
должен быть проведен референдум
на территории всего муниципального
образования. А если часть муниципа-
литета хочет у себя что-то сделать, по-
чему нельзя организовать так, чтобы
самообложение было введено в рам-
ках отдельных населенных пунктов?
Здесь есть, о чем подумать. Это доб-
ровольный источник, это не дополни-
тельный налог, не налоговой сбор, а
сбор на конкретные цели с очень про-
зрачным использованием. Здесь есть
возможности.
Уже в семи субъектах Федерации
в пилотном режиме реализуются про-
екты так называемого партисипатив-
ного, или инициативного, бюджетиро-
вания. Когда прежде всего на местном
уровне бюджетные решения отдаются
на обсуждение и на окончательное ре-
шение «бюджетным коллегиям» или
бюджетным представителям населе-
ния при представительных органах.
Это также позитивная практика, по на-
шему мнению.
Всеми этими новыми инструмен-
тами нужно пользоваться, тем более
что сейчас большинство полномочий
и очень многие полномочия по регу-
лированию финансовых вопросов на-
ходятся на региональном уровне. По-
этому это действительно более гибкая
система, более адаптивная к особен-
ностям регионов и муниципалитетов.
Пройдя примерно десятилетний пе-
риод единообразного регулирования,
мы считаем, что он был абсолютно по-
лезен, потому что все научились поль-
зоваться существующими инструмен-
тами. Сейчас мы находимся в начале
нового этапа регулирования межбюд-
жетных отношений в субъектах Феде-
рации и готовы продолжать работать в
этом направлении.
Минфин России продолжит мони-
торинг исполнения местных бюдже-
тов. Хотя в 2014 году дефициты воз-
росли по сравнению с 2006 годом, они
остаются на контролируемом уровне.
Хотя проблема и обостряется, но об-
щий объем муниципального долга со-
ставляет 25 процентов собственных
доходов муниципальных образова-
ний. Это лучше, чем аналогичный по-
казатель по региональным бюджетам,
а тем более в отношении Российской
Федерации, где долг выше 15 про-
центов ВВП – и почти равен объему
доходов федерального бюджета.
В общем, такая статистика у нас
имеется, теперь главное научиться
получать из нее информацию о конк-
ретных и даже еще не возникших, но
уже наметившихся проблемах. Одна
из таких проблем – усиление дефи-
цитности местных бюджетов, нара-
щивание, увеличение муниципально-
го долга. Но все-таки Федерация не
отказывается от своей доли ответс-
твенности за предотвращение таких
ситуаций. Приняты тяжелые решения
на федеральном уровне отказ от
индексации заработных плат, пере-
смотр «дорожных карт», достижение
целевых показателей заработных плат
в бюджетной сфере. В этом направле-
нии нам всем и предстоит двигаться
как оптимизируя расходы, так и нара-
щивая доходы каждого бюджета».
Мониторинг Союза
российских городов
, глава Челя-
бинска, президент Союза российских
городов
«Сегодня не раз говорилось о том,
что с принятием Федерального закона
136-ФЗ начался новый качествен-
ный виток реформы местного само-
управления. Регионы получили право
самостоятельно определять формат
организации местного самоуправле-
ния и перераспределять полномочия
на своей территории.
Союз российских городов ведет
полномасштабный мониторинг регио-
нального законодательства. Создана
рабочая группа, которая организует
системный обмен мнениями о ходе
реформы, выпущена брошюра «Итоги
муниципальной реформы 2014 года».
Некоторые статистические данные
уже были приведены. Я бы хотел ска-
зать о тенденциях, которые нам уда-
лось выявить в ходе этого мониторин-
га.
Первое. Во многих муниципали-
тетах изменился функционал и поря-
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
17
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
док избрания главы муниципально-
го образования. Если раньше самой
распространенной была модель, при
которой глава избирался населением
напрямую и возглавлял местную ад-
министрацию, то теперь от такой сис-
темы управления стали отказываться.
Прямые выборы главы закреплены в
качестве обязательного права только
в пяти субъектах Федерации, еще в
шести регионах этот способ выборов
утвержден для муниципальных обра-
зований за некоторыми исключения-
ми.
В то же время обязательность из-
брания главы из состава депутатов
закреплена в 28 регионах, еще в семи
это правило распространяется только
на часть муниципальных образований.
Наиболее многочисленная группа
субъектов Федерации 32 региона,
в которых для разных типов муници-
пальных образований установлены
различные модели. Вполне вероятно,
что с принятием в начале 2015 года
Федерального закона 8-ФЗ по-
лучит распространение модель, по
которой глава муниципального обра-
зования будет непосредственно ру-
ководить местной администрацией, а
избираться из состава депутатов либо
по конкурсу. Соответствующие зако-
ны приняты уже в Челябинской и Ир-
кутской областях.
Интересно, что в пяти субъектах
Федерации пошли по пути делеги-
рования муниципалитетам права са-
мостоятельно устанавливать модель
управления. Это Бурятия, Северная
Осетия, Ханты-Мансийский авто-
номный округ, Амурская и Воро-
нежская области. Отмечу, что в при-
нятых региональных законах пока не
прослеживается какой-либо общей
логики в выборе модели управления.
Второе. Для муниципальных райо-
нов ведущей тенденцией является
переход к новой модели организации.
В 26 регионах обязательной стано-
вится схема формирования пред-
ставительных органов районов на
основе делегирования от поселений.
Восемь регионов распространили та-
кую модель только на часть муници-
палитетов. В 36 субъектах Федерации
депутаты муниципальных районов из-
бираются на прямых выборах. И толь-
ко 12 субъектов сохранили за района-
ми право самим определять порядок
формирования представительных ор-
ганов. Очевидно, что число районов,
где депутатский корпус формируется
методом делегирования, увеличится
как минимум в два раза. Отмечу, что
в большинстве случаев делегирова-
ние происходит на основе принципов
равного представительства, но где-то
подошли творчески: в Ярославской
и Самарской областях установлен
принцип представительства в зави-
симости от численности населения.
Если говорить об экономических и
социальных привязках, то здесь мы не
видим явной закономерности в выбо-
ре модели управления.
Что касается модели управления в
региональных столицах, то накануне
реформы в 31 региональном центре
глава руководил местной админист-
рацией, а в остальных выполнял функ-
ции председателя представительного
органа. Сегодня модель, в которой
глава руководит местной администра-
цией, сохранилась только в 13 центрах
субъектов Федерации. В 65 столицах
внедрена модель «глава и сити-ме-
неджер». Особое внимание привлека-
ет Челябинск и Иркутск, в которых гла-
ва муниципалитета будет избираться
на основе конкурса и возглавлять
местную администрацию. Примеча-
тельно, что указанные модели имеют
географическую привязку. Глава ре-
гионального центра руководит мест-
ной администрацией преимуществен-
но в Сибири и на Дальнем Востоке – 9
городов из 13. Глава является предсе-
дателем представительного органа,
то есть модель «глава и сити-менед-
жер», – в основном распространена в
Европейской части России.
Считаю нужным сказать несколько
слов о ходе реформы в Челябинске.
Мы стали первым в истории совре-
менной России муниципалитетом с
внутригородским делением. В соста-
ве Челябинского городского округа
появилось семь самостоятельных
муниципальных образований райо-
нов. На прямых выборах избрано 170
депутатов районных советов, из ко-
торых 49 вошли в состав городской
думы. Каждый муниципалитет имеет
своего главу, председателя предста-
вительного органа, а также назначен-
ного по конкурсу сити-менеджера, то
есть главу администрации. Законами
Челябинской области отрегулированы
вопросы разграничения полномочий
городского округа и внутригородских
районов. Запущена процедура из-
менения муниципальных уставов для
приведения их в соответствие с реги-
ональным законодательством. В ходе
реализации реформы выявлены про-
блемы, которые необходимо решать
на федеральном уровне.
Что касается перераспределения
полномочий между муниципалитетами
и региональными властями. Эксперты
Союза российских городов проана-
лизировали соответствующие законы
субъектов Российской Федерации, и
здесь следующая картина. Федераль-
ный закон № 136-ФЗ, закрепивший за
сельскими поселениями всего 13 воп-
росов местного значения, существен-
но ограничил сферу их компетенции.
Однако субъекты Российской Феде-
рации вправе вернуть часть утрачен-
ных полномочий и такие случаи уже
есть – таких регионов около 30.
Чаще всего сельским поселениям
возвращают ритуальные услуги, ком-
мунальное обслуживание, массовый
отдых, обеспечение жильем и предо-
твращение чрезвычайных ситуаций.
К сожалению, общая логика передачи
этих полномочий не всегда просмат-
ривается. Так, если говорить о комму-
нальном обслуживании, то обычно пе-
редается далеко не полный комплекс
услуг. Кроме того, мы много лет гово-
рим о том, что чрезвычайные ситуации
и вопросы безопасности должны быть
в ведении исключительно государс-
твенных органов. Не совсем правиль-
но, на наш взгляд, то, что этими воп-
росами занимаются муниципалитеты,
особенно малые города и маленькие
поселения.
Наблюдается и обратная тенден-
ция передачи полномочий по воп-
росам местного значения органами
государственной власти субъекта
Федерации. Подобные законы приня-
ты в 17 регионах. Многие региональ-
ные органы власти приняли к собс-
твенному исполнению полномочия
по следующим вопросам: вопросы
градостроительной деятельности и
землепользования, распоряжение
землями, собственность на которых
не разграничена, коммунальное об-
служивания, благоустройство, вывоз,
утилизацию бытовых и промышлен-
ных отходов. В наибольшей степени
перераспределение полномочий
полностью или частично коснулось
градостроительной деятельности и
землепользования. Важно подчерк-
нуть, что на региональный уровень пе-
редаются вопросы, которые истори-
чески являются ядром муниципальной
компетенции.
Считаю необходимым несколько
слов сказать еще про один важный
аспект, которым активно занимается
Союз российских городов: о расши-
рении возможностей межмуници-
пального сотрудничества в финансо-
во-хозяйственных вопросах, а также
о создании механизмов совместного
развития в формате городских агло-
мераций.
Несмотря на то, что действующее
законодательство пока слабо регули-
рует эти вопросы, фактически город-
ские агломерации уже формируются
и функционируют. Еще в 2013 году
на съезде местного самоуправления
в Суздале Владимир Владимирович
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
18
№ 3|2015
Путин подчеркнул важность создания
городских агломераций для обеспе-
чения устойчивого социально-эконо-
мического развития территорий Рос-
сийской Федерации. В июне 2014 года
Минрегионом Российской Федерации
был утвержден список 16 пилотных
проектов по развитию городских агло-
мераций. Сегодня эта тема находится
в ведении Минэконоразвития России.
Союз российских городов разработал
конкретные предложения по коррек-
тировке законодательства в этой час-
ти и готов активно участвовать в про-
цессе практической реализации этого
масштабного проекта».
Роль муниципальных
контрольно-счетных палат
 , аудитор
Счетной палаты Российской Феде-
рации, председатель Союза муници-
пальных контрольно-счетных органов
«На прошедшей недавно расши-
ренной Коллегии Счетной палаты Рос-
сийской Федерации Владимир Вла-
димирович Путин еще раз подчеркнул
важность оказания помощи органам
внешнего муниципального финансо-
вого контроля.
Хочу обратить ваше внимание на
одну важную цифру, о которой се-
годня уже упоминал представитель
Минфина России: муниципальные
контрольно-счетные палаты контро-
лируют более трети консолидирован-
ного бюджета страны. Этим и обус-
ловлена необходимость того, чтобы
вы в своей работе опирались на тех,
кто является вашими самыми верны-
ми, самыми надежными союзниками.
Деятельность муниципальных конт-
рольно-счетных палат направлена на
обеспечение максимально эффек-
тивного использования ресурсов, до-
стижение высокого качества работ и
услуг за счет бюджетных средств, и
в конечном итоге, на улучшение со-
циально-экономической ситуации в
стране.
Как вы знаете, частью 1 статьи
34 Федерального закона 131-ФЗ
контрольно-счетный орган включен в
структуру органов местного самоуп-
равления. В соответствии с Бюджет-
ным кодексом Российской Федерации
осуществление деятельности по вне-
шнему муниципальному финансовому
контролю в сфере бюджетных право-
отношений, полномочия по внешней
проверке годового отчета об испол-
нении местного бюджета возложены
только на контрольно-счетные органы
муниципального образования.
Какие узкие места и болевые точки
мы сегодня видим? Первое, на что хо-
телось бы обратить внимание, – долж-
ностным лицам контрольно-счетных
органов муниципалитетов не предо-
ставлена государственная защита.
Такая возможность декларируется в
Федеральном законе № 6-ФЗ, одна-
ко ни в законе о государственной за-
щите (Федеральный закон 45-ФЗ),
ни в соответствующем Постановле-
нии Правительства России 900
должностные лица муниципальных
контрольно-счетных палат не упоми-
наются. Мы считаем необходимым
восполнить этот пробел.
Второе. Отсутствие должностей
председателя, заместителя пред-
седателя и аудитора контрольно-
счетного органа в перечне муници-
пальных должностей это пробел
Федерального закона 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской
Федерации». Федеральный закон
6-ФЗ предусматривает возможность
отнесения названных мной должнос-
тей к муниципальным в соответствии
с нормативным правовым актом пред-
ставительного органа.
Сегодня уже говорили о дисба-
лансе между масштабом задач и
финансовыми возможностями му-
ниципалитетов. Счетная палата так-
же неоднократно это подчеркивала:
сегодняшний уровень финансовых
ресурсов, к сожалению, не позволя-
ет муниципальным образованиям в
полном объеме обеспечить решение
возложенных на них задач. Считаю,
что перераспределение полномочий
между уровнями публичной власти
должно осуществляться при условии
полного финансового обеспечения.
Сегодня обычной является ситу-
ация, когда за счет средств местных
бюджетов финансируются расходы,
не предусмотренные Федеральным
законом 131-ФЗ и отнесенные к
полномочиям субъектов Федерации.
До сих пор не урегулирован поря-
док финансового обеспечения рабо-
ты многофункциональных центров
предоставления государственных и
муниципальных услуг. По Федераль-
ному закону № 184-ФЗ организация
деятельности таких центров осущест-
вляется за счет средств субъектов
Федерации, но вопросы текущей де-
ятельности этих учреждений законо-
дательством не урегулированы и
ложатся на плечи учредителя (как пра-
вило, муниципалитета).
Негативно влияет на финансовую
самостоятельность и социально-эко-
номическое развитие муниципалите-
тов несовершенство нормативно-пра-
вовой базы, регулирующей налоговые
поступления в местные бюджеты, но
здесь об этом уже много говорилось.
Надо сказать и о Земельном кодек-
се, который определяет платность
пользования землей, в то время как
Налоговый кодекс устанавливает ис-
числение земельного налога только
на основе правоустанавливающих
документов. Кроме того, неурегули-
рованность на федеральном уровне
вопроса по фактическому использо-
ванию земельного участка без право-
устанавливающих документов и без
надлежащего оформления изменения
вида разрешенного использования
приводит к потерям доходов местных
бюджетов.
В соответствии с бюджетным и на-
логовым законодательством в числе
местных налогов остались только два.
Вместе с тем действующим законо-
дательством не урегулированы отде-
льные вопросы в части обязанности
собственников по установлению пра-
ва на недвижимое имущество, уста-
новлению сроков регистрации собс-
твенности.
На недавнем заседании Прези-
диума Госсовета, посвященном теме
местного самоуправления, Владимир
Владимирович Путин говорил об ук-
реплении финансово-экономической
базы муниципалитетов. Сегодня в
государстве и обществе есть пони-
мание, что без сильных и самостоя-
тельных муниципальных образований
достичь социального благополучия
невозможно.
В заключение хотел бы пореко-
мендовать Минфину России как чело-
век, много лет работающий в органах
публичной власти: если бы сегодня в
структуре министерства было больше
специалистов, которые прошли муни-
ципальный и региональный уровень, я
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
19
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
уверен, многих бы напряжений стало
бы меньше».
Акцент на планировании
 , директор де-
партамента Министерства экономи-
ческого развития Российской Феде-
рации
«Хочу рассказать о той работе,
которая планируется Минэконом-
развития России в части совершенс-
твования законодательных полномо-
чий органов государственной власти
и местного самоуправления в сфере
стратегического и территориального
планирования.
На сегодняшний день одна из важ-
ных задач в этой работе связана с
приведением законодательства в со-
ответствие с Федеральным законом
172-ФЗ «О стратегическом плани-
ровании в Российской Федерации».
Закон предусматривает разработку
значительного числа документов раз-
вития и планирования как на уровне
субъектов Федерации, так и муници-
пальных образований.
Принципиально то, что на этапе
рассмотрения законопроекта в Гос-
думе России благодаря усилиям про-
фильного Комитета в документ были
включены предложения по осущест-
влению стратегического планирова-
ния в муниципальных образованиях,
определены полномочия органов
местного самоуправления в части
подготовки документов стратегичес-
кого планирования.
Закон предусматривает подготов-
ку программ развития и стратегий в
муниципальных районах и городских
округах, крупных муниципалитетах.
Очевидно, что наличие стратегии в
сельских поселениях несоразмерно
масштабу решаемых задач.
Важно, однако, что, в отличие от
стратегии субъекта Федерации, под-
готовка стратегии муниципальными
образованиями не является обяза-
тельной: Закон предусматривает воз-
можность работы органа местного
самоуправления по подготовке таких
документов.
Между тем, в Федеральном за-
коне 131-ФЗ отсутствуют нормы,
закрепляющие полномочия в сфере
разработки и реализации документов
стратегического планирования. На
сегодня такая же проблема существу-
ет и на уровне субъектов Российской
Федерации, если говорить о Феде-
ральном законе № 184-ФЗ.
Мы уже приступили к разработке
законопроекта о внесении изменений в
указанные законы в части дополнений
полномочий органов государственной
власти и местного самоуправления по
организации стратегического плани-
рования».
Важно так же отметить, что Зако-
ном к документам стратегического
планирования отнесены сегодня и
документы территориального пла-
нирования, которые входят в группу
вместе с реализующими их государс-
твенными и федеральными целевыми
программами.
Очень важно, что Законом преду-
смотрено формирование целей и за-
дач для этих документов в стратегиях
социально-экономического развития,
таких, как: Стратегия социально-эко-
номического развития Российской
Федерации и Стратегия пространс-
твенного развития Российской Феде-
рации, в составе которой предполага-
ется подготовить разделы по оценке
сложившейся системы расселения в
Российской Федерации и по приори-
тетам размещения производительных
сил в стране. Стратегия пространс-
твенного развития Российской Феде-
рации должна сформировать макро-
регионы, которые следующим этапом
также должны отражать стратегии и
приоритеты развития межрегиональ-
ного сотрудничества. Для выстраи-
вания всей этой системы документов
необходимо внесение поправок в Гра-
достроительный кодекс Российской
Федерации.
Важнейшей задачей законодатель-
ного регулирования является адапта-
ция Федерального закона 136-ФЗ
в части перераспределения полномо-
чий в области территориального пла-
нирования. Федеральный закон пре-
дусматривает возможность передачи
полномочий от органов местного са-
моуправления на уровень субъек-
та Российской Федерации. Как уже
отмечали коллеги, эти полномочия
переданы в 16 субъектах Российской
Федерации, особенно активную пози-
цию занимает Московская и Ленинг-
радская области. Безусловно, в ряде
случаев такое перераспределение
оправдано, в частности, в случае пе-
редачи этих полномочий от сельских
поселений, не имеющих достаточно
квалифицированных специалистов и
финансовых средств.
Справочно хочу отметить, что по-
рядка 3,5 тысячи сельских поселений
на сегодня отказались от подготовки
документов территориального пла-
нирования. Но следует отметить и
возможные негативные последствия
перераспределения полномочий в
области градостроительной деятель-
ности: неопределенность в части
практической реализации органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации в вопросах
местного значения. Эта проблема
обусловлена отсутствием в законо-
дательстве положений, регламен-
тирующих порядок осуществления
органами государственной власти
субъекта Федерации градостроитель-
ных функций в части перераспреде-
ленных полномочий.
Второе вероятность развития ор-
ганизационных проблем в связи с де-
ятельностью органов власти субъекта
Федерации, которые должны значи-
тельно увеличить свой состав. Третье
ограничение степени общественно-
го участия в решении вопросов мес-
тного значения в сфере градострои-
тельной деятельности.
В этой связи Минэкономразвития
России полагает необходимым внести
изменения в Градостроительный ко-
декс Российской Федерации, приве-
дя его в соответствие с Федеральным
законом 136-ФЗ в части регламен-
тирующих особенностей осуществле-
ния органами государственной власти
субъектов Федерации полномочий по
решению вопросов местного значе-
ния, механизма взаимодействия орга-
нов власти и учета мнения населения
в ходе принятия градостроительных
решений.
Я хотела бы поставить еще один
акцент на необходимости развития
городских агломераций. Минэконом-
развития России продолжит эту ра-
боту в части содействия развитию го-
родских агломераций. Подготовлена
«дорожная карта», которая обсужда-
ется уже второй год. С учетом мнений
профессионального сообщества мы
сможем выработать те институцио-
нальные меры, которые снимут ог-
раничения в развитии городских аг-
ломераций, существующие как на
законодательном, так и на организа-
ционном уровне».
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
Закон предусматривает подготовку программ развития
и стратегий в муниципальных районах и городских округах.
Эта работа является возможной, но не обязательной
№ 3|2015
26
июня 2015 года в Не-
фтеюганске состоял-
ся цикл мероприятий,
посвященных памяти мэра этого го-
рода Владимира Петухова, убитого
в 1998 году. Митинг, конференция
«Местное самоуправление: служение
и ответственность» и вторая цере-
мония награждения медалью «Долг.
Совесть. Честь» были организованы
Всероссийским советом местного са-
моуправления при поддержке прави-
тельства Ханты-Мансийского авто-
номного округа – Югры (ХМАО).
В митинге и церемонии возложе-
ния венков к памятнику Владимиру
Петухову участвовали Полномочный
представитель Президента Россий-
ской Федерации в Уральском феде-
ральном округе Игорь Холманских,
временно исполняющая обязанности
губернатора Ханты-Мансийского ав-
тономного округа Наталья Комарова,
председатель ВСМС, председатель
Комитета Совета Федерации Дмит-
рий Азаров, председатель Общерос-
сийского конгресса муниципальных
образований, председатель Комите-
та Госдумы России Виктор Кидяев,
главный федеральный инспектор по
ХМАО Дмитрий Кузьменко, депута-
ты Госдумы России, члены Совета Фе-
дерации, представители региональ-
ных отделений ВСМС и руководители
органов местного самоуправления
из 26 субъектов Российской Федера-
ции. Всего на аллее Комсомольской
славы Нефтеюганска, где установлен
памятник, собралось более пятисот
человек.
После митинга и церемонии воз-
ложения цветов к памятнику Владими-
ру Петухову состоялась конференция
«Местное самоуправление: служение
и ответственность». Участники конфе-
ренции приняли за основу резолюцию,
в которой, в частности, предлагается
ежегодно проводить в Нефтеюганске
митинги и конференции всероссийс-
кого масштаба, посвященные памяти
Владимира Петухова и обсуждению
муниципальной миссии. Также на кон-
ференции председатель Всероссий-
ского совета местного самоуправле-
ния Дмитрий Азаров вручил Почетный
знак ВСМС мэру наукограда «Рабочий
поселок Кольцово» Николаю Крас-
никову за активную работу по разви-
тию социально-экономической сферы
муниципального образования.
o o o
Дмитрий Азаров, председатель
ВСМС, председатель Комитета Сове-
та Федерации: «Жизнь и деятельность
Владимира Аркадьевича Петухова на
посту главы города Нефтеюганска
образец и ориентир для всего муни-
ципального сообщества России. Он
стал настоящим символом российс-
ПАМЯТЬ
Символ российского самоуправления
В Нефтеюганске почтили память Владимира Петухова
20
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
кого самоуправления. Сегодня Вла-
димира Аркадьевича знают и чтут во
всех городах и во всех поселениях. В
непростых условиях 1990-х годов, в
самый сложный, критический момент
жизни города, он занял принципиаль-
ную позицию. Он хотел, чтобы люди в
Нефтеюганске были обеспечены всем
необходимым для полноценной жиз-
ни, защищал интересы горожан, был
открыт для них и непреклонен перед
теми, кто нарушал закон, действуя в
ущерб местному сообществу, руко-
водствуясь исключительно жаждой
наживы.
И горожане первыми потребовали
расследования преступления и при-
влечения организаторов к ответствен-
ности, они через годы пронесли вос-
поминания об общественном подвиге
своего мэра. Народное признание и
долгая благодарная память людей,
развитие и процветание города это
и есть наивысшая награда!
Заказчики и исполнители убийства
мэра Нефтеюганска показали свое
презрение к правам человека и своим
обязанностям перед местным сооб-
ществом, перед людьми, грубо и ци-
нично нарушили закон. Организаторы
преступления хотели показать всем,
кто в этом городе хозяин. Они забыли
о том, что единственным источником
власти в Российской Федерации яв-
ляется ее многонациональный народ,
а единственным источником власти в
муниципальном образовании являют-
ся его жители. Священный долг муни-
ципальной власти твердо стоять на
защите интересов жителей от любых
посягательств.
Владимир Петухов принял вызов,
вышел на неравный бой и погиб от рук
наемных убийц. Мы знаем заказчиков,
хотя многие жители Нефтеюганска
считают, что не все фамилии назва-
ны. Прискорбно и то, что не все несут
должное наказание за это кровавое
преступление.
И все же Владимир Аркадьевич
вышел победителем из этой схват-
ки: город растет, город развивается.
Именно в будущее были направле-
ны все его помыслы, вся его работа.
Вся его жизнь. Мы видим, что стро-
ится новое жилье, появились новые
объекты спорта и культуры. Я думаю,
что именно об этом мечтал Владимир
Аркадьевич, когда защищал город. В
счастливых улыбках нового поколения
нефтеюганцев мы видим величие под-
вига Владимира Петухова».
Игорь Холманских, Полномоч-
ный представитель Президента Рос-
сийской Федерации в Уральском фе-
деральном округе: «Жизнь и смерть
Владимира Петухова стала для всех
нас уроком и предупреждением. Сем-
надцать лет назад казалось, что он был
жертвой обычной для лихих 1990-х
бандитской «разборки». Многие так
думают и сегодня. В действительнос-
ти все серьезней и страшнее.
Убийцы Петухова стреляли не
только в него они метили в Россию.
Это стало особенно ясно в наши дни.
Сейчас заказчики его убийства имеют
наглость требовать от страны какой-
то компенсации в западных судах.
Им мало награбленных денег, мало
крови и преступлений. Они еще хотят
подорвать экономику России, отомс-
тить ее руководству и народу. А наши
западные партнеры покровительству-
ют грабителям и убийцам под видом
правосудия. Только все это напрас-
но. Они не смогли запугать одного
мужественного человека, тем более
им не сломать и не запугать Россию.
Свободу и достоинство наша страна
не на что не променяет, а имя и под-
виг Владимира Петухова всегда будут
нам напоминать, что мы на правиль-
ном пути».
Временно исполняющая обязан-
ности губернатора Ханты-Мансийско-
го автономного округа Югры Ната-
лья Комарова
«Владимир Петухов принял реше-
ние: он объединил людей, он не дал
Нефтеюганску стать вахтовым го-
родом и обесправить жителей этого
города. Такой подход нашел отклик
у земляков. Пример тому – этот па-
мятник, построенный на народные
пожертвования, и те ростки, которые
мы сегодня наблюдаем в отношении к
жизни 130 тысяч горожан.
Таких людей немало. Именно
благодаря им крепнет Россия, Югра
освобождается от вахтовых истоков,
рождаются новые жемчужины в Не-
фтеюганске.
Владимир Петухов погиб за две
недели до Дня России. Наш Прези-
дент Владимир Путин, поздравляя со-
отечественников с этим праздником,
сказал о том, что если мы беремся за
дело все вместе, тогда мы обязатель-
но справимся. У нас есть общее дело,
оно заключается в служении людям
для того, чтобы развивались, процве-
тали наши города и поселки, чтобы
был достаток и счастье в каждой се-
мье, у каждого человека. Мы вместе
справимся с этой миссией».
ПАМЯТЬ
21
У
чреждена Общероссийской
общественной организа-
цией «Всероссийский со-
вет местного самоуправления» в
2013 году.
Это награда общественного
признания. Она посвящена памя-
ти всенародно избранного в 1996
году мэра Нефтеюганска, погиб-
шего в 1998 году от рук наемных
убийц. Владимир Аркадьевич Пе-
тухов дал всему муниципальному
сообществу России образец без-
заветного и честного служения.
Принципиальная и твердая позиция мэра Нефтеюганска,
основанная на понимании долга и следовании велениям
совести, должна стать образцом муниципального служе-
ния людям и должного поведения для каждого представи-
теля муниципального сообщества.
Медалью «Долг. Совесть. Честь» награждаются главы,
депутаты и служащие органов местного самоуправления,
проявившие твердость и принципиальность в защите
интересов населения, последовательно и системно реа-
лизующие политику развития муниципального образова-
ния, исходя из потребностей его жителей, за безупречную
службу в органах местного самоуправления, за заслуги в
развитии межмуниципального сотрудничества и системы
местного самоуправления в Российской Федерации. Так-
же к награде могут быть представлены граждане, активно
участвующие в жизни муниципалитета.
Церемония награждения представителей муниципаль-
ного сообщества памятной медалью в честь Владимира
Петухова, проводится ежегодно в Нефтеюганске начиная
с 2014 года. Медалью 1 был награжден Владимир Пе-
тухов (посмертно).
26 июня 2015 года в Нефтеюганске председатель
ВСМС Дмитрий Азаров вручил медаль 2 заместителю
руководителя администрации Шарыповского района
Красноярского края по вопросам жизнеобеспечения и
строительства Юрию Верченко.
В ноябре 2011 года, будучи
главой Родниковского сельсове-
та Шарыповского района, Юрий
Верченко вынес из горящего дома
соседку, затем вместе с пожар-
ными активно тушил дом. После
пожара как глава поселения по-
мог обустроить погорелице быт.
Годом ранее, в 2010-м, он спас
жизнь односельчанину: вынес из
горящего дома инвалида.
o o o
Владимир Петухов был избран
мэром в 1996 году и расстрелян
№ 3–4|2015
«Долг. Честь. Совесть»
Медаль имени В.А. Петухова
Председатель ВСМС Дмитрий Азаров
награждает Юрия Верченко
22
по дороге на работу 26 мая 1998 года. Добрую память о
Владимире Петухове жители города хранят до сих пор.
Одна из городских улиц носит имя Петухова, а памятник-
бюст первому мэру на Аллее Комсомольской славы был
установлен на народные пожертвования.
Следствие установило заказной характер убийства.
В мае 1998 года мэр Петухов обвинил руководство гра-
дообразующего предприятия «Юганскнефтегаз», на тот
момент входящего в состав компании «ЮКОС» в том,
что компания не платит налоги в местный бюджет. Пету-
хов объявил голодовку, выдвинув требования: возбудить
уголовное дело в связи с неуплатой налогов в крупных
размерах, отстранить от занимаемых должностей руко-
водство городской и региональной налоговых инспекций,
погасить недоимку (1,2 триллиона неденоминированных
рублей). Голодовка Петухова длилась неделю и прекра-
тилась после обещания губернатора Ханты-Мансийского
автономного округа Александра Филипенко проверить
информацию и принять меры.
По официальной версии Генпрокуратуры, опублико-
ванной в 2008 году, исполнителями преступления были
двое спецназовцев Геннадий Цегельник и Евгений Ре-
шетников, а заказчиками руководитель службы безо-
пасности компании «ЮКОС» Алексей Пичугин и бывший
совладелец компании Леонид Невзлин.
Убийство мэра вызвало большую волну стихийного
протеста среди горожан, и без того раздраженных по-
литикой компании по превращению третьего по числен-
ности города Югры в небольшой вахтовый поселок с ми-
нимальными благоустройством и набором социальных
благ. Люди перекрывали дороги, собирались на стихий-
ные митинги, была попытка нападения на офис компа-
нии.
В конце 1998 года в городе учреждено Нефтеюган-
ское городское общественное движение им. В.А. Пе-
тухова, которое возглавила вдова Петухова Фарида
Исламова. Сейчас председателем движения является
Виктор Пушкаренко, в прошлом работник научно-
внедренческого предприятия «Дебит», которое создал
Петухов в 1990 году. По инициативе движения одна из
улиц Нефтеюганска была переименована в улицу В.А.
Петухова, установлен бюст на месте его убийства. В 1999
году движение обратилось в Европейский суд по правам
человека с требованием учесть права пострадавших от
действий ЮКОСа при рассмотрении дела о правах акци-
онеров ЮКОСа (учтено не было). В 2010–2013 годах об-
щественники собирали свидетельства о преступлениях
ЮКОСа, затем МЕНАТЕПа против граждан России (ин-
тернет-проект «ЮКОС. Белая книга» https://yukoswb.
wordpress.com). В 2014 году вышла книга Фариды Ис-
ламовой «Ходорковский. Кто убил моего мужа?» на рус-
ском и английском языках.
По материалам
пресс-службы ВСМС
№ 3–4|2015
Владимир Петухов,
мэр Нефтеюганска (1996–1998)
23
ТЕОРИЯ ДЛЯ ВСЕХ
Креативный город
Александр Согомонов
«Старая матрица городского мышления буквально на глазах
сменяется новой. Разумеется, еще работают старые схемы
успеха, как, например, политический статус города, его
историческое наследие, нахождение вблизи масштабных
хозяйственных проектов… Но это уже никак не гарантирует
продолжительность успеха и устойчивость стратегии…»
Первый очерк из серии статей о новом урбанизме
стр. 26–36
26
№ 3|2015
С
овременная урбанистика при
всем желании не предложит вам
сегодня никакой стройной типо-
логии городов. Впрочем, никто даже и
не предпринимает такой попытки. Ло-
гично возникает вопрос: а, собственно,
почему? Ведь еще пару десятилетий
назад социологи, географы и урбанис-
ты, повествуя о городском ландшафте
нашей планеты, видели немало науч-
ных резонов в том, чтобы строго раз-
личать и классифицировать города.
Для этого предлагались самые разные
«обоснованные» критерии: размеры
городов, численность их населения,
географическое положение, хозяйс-
твенная специализация, политическая
или экономическая значимость, раз-
меры бюджетов, культурное наследие,
административный потенциал и даже
исторические перспективы. Комбина-
ция многих этих критериев рождала
комплексные стандарты, анализируя
которые можно было понять актуаль-
ные статусы городов и предсказать их
будущее.
Глобализация последних трех де-
сятилетий объективно минимизирова-
ла роль всех этих факторов, хотя, ра-
зумеется, не отменила их полностью.
Конечно же, при желании мы можем
отличать большие города-миллион-
ники от средних и малых, морские и
портовые от материковых, около ре-
сурсные от университетских, куль-
турные столицы от промышленных
моногородов и так далее. Или по зна-
чимости глобальные, мировые и ло-
кальные города. Но если мы говорим о
сути современного урбанизма и, глав-
ное, идентичности городов, то все эти
формальные и отчасти искусственно
созданные различения уже не играют
принципиальной роли.
Глобализация действительно в
очень сжатые сроки превратила все
города близкие и далекие друг от
друга в реальных и весьма жестких
конкурентов. А конкуренция, как из-
вестно, все расставляет на свои мес-
та. Города соревнуются за людские и
денежные потоки, за административ-
ные и интеллектуальные ресурсы, за
инвестиции и привлекательность для
бизнеса, за социальный и культурный
капиталы, за чистоту своей среды и
комфортную жизнь внутри городов. И
все меньше они озабочены своим гео-
графическим положением, близостью
к природным богатствам, выгодным
нахождением на некогда значимых
транспортных, особенно сухопутных,
путях. Почти что совсем, хотя еще не
полностью, их отвергают сами горожа-
не, которые с начала нашего столетия
перемещаются по планете в поиске
уже не столько работы, сколько инте-
ресного и комфортного для них локуса
проживания.
Очевидно, что старая матрица го-
родского мышления буквально на гла-
зах сменяется новой. И неважно при
этом, в какой части света вы живете
в развитом или развивающемся мире,
преуспевающем или догоняющем,
реальном или воображаемом. Города
перестали укладываться в прокрусто-
во ложе старых научных типологий.
Судьба вашего города по большому
счету зависит от того, какой культурный
«продукт» вы хотите из него сделать.
Разумеется, по-прежнему еще рабо-
тают старые схемы успеха, как, напри-
мер, политический статус города, его
историческое наследие, нахождение
вблизи масштабных хозяйственных
проектов и тому подобные. Но, во-пер-
вых, это уже никак не гарантирует про-
должительность успеха и устойчивость
стратегии все эти факторы чрезвы-
чайно зависят от временной конъюнк-
туры. Не дает это, во-вторых, большей
уверенности в адекватности вашей
стратегии развития. А самое главное –
не укрепляет долгосрочную конкурен-
тоспособность города.
Да, очевидно, можно сказать, что
город исторически изменчив. Вчера
города жили одной логикой, сегодня –
другой, а что будет завтра, еще нико-
му не известно! Но здесь, справедли-
вости ради, надо сделать два важных
уточнения, чтобы не скатиться в пол-
ный фатализм.
Первый очерк
из нового цикла
Александра Согомонова
о современных городских
вызовах. Автор хорошо
известен постоянным
читателям «МВ» по статьям
о развитии и брендировании
городов. В этом номере он
рассказывает об основных
последних концепциях
европейской теории
урбанистики.
Новое качество городов новое
качество политики
Статья I. Тематический город.
Александр СОГОМОНОВ, к.и.н.,
ведущий научный сотрудник
Института социологии Российской академии наук
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
27
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
Город как место действительно
феномен довольно статичный и, в за-
висимости от политики муниципаль-
ных властей, весьма консервативный.
Город в камне. Город как архитектур-
ный объект. Город в его улицах и вод-
ных артериях. Инфраструктурная мат-
рица города. Все это и многое другое,
когда речь заходит о старых городах,
может веками трансформироваться
крайне незначительно.
Разумеется, есть примеры доволь-
но кардинальных городских перестро-
ек. Вспомним хотя бы о реконструкции
Парижа бароном Османом в середи-
не XIX века. Осман, руководствуясь
военно-политическими соображе-
ниями, снес старый центр и придал
столице Франции ее современный
осевой вид. Но таких примеров для
того времени очень немного. И только
лишь во второй половине XX века мы
столкнулись с таким повсеместным
явлением, как тотальное разрушение
«старого» и массовое строительство
в исторических городах. Возможно,
этому способствовали громадные
разрушения Второй мировой войны.
Но в любом случае советская городс-
кая политика прибегала к этому почти
что всегда и повсюду, безо всякого
сожаления расставаясь со своим го-
родским наследием. И эта стратегия
поддерживалась государственной
идеологией, ориентировавшей обще-
ство на движение вперед без оглядки
на прошлое.
Однако не гнушались этого и ев-
ропейские девелоперы, неплохо по-
работавшие над внешним обликом
своих городов. Впрочем, перемены в
«камне», как правило, не влияли кар-
динально на метаморфозы «духа»
городов. Разрушенные подчас, до
основания – старые русские города, в
послевоенные годы перестроенные по
единому госплановскому лекалу, тем
не менее, сохраняли свой аутентич-
ный провинциальный «гений». Сегод-
ня, к счастью, уже практически нигде
в мире невозможно «расправиться» с
городом, как местом, так же легко, как
в послевоенное время.
Город как пространство, напро-
тив, представляется мне очень пе-
ременчивым качеством. Городская
культура, образы и имидж городов.
Городские сообщества, професси-
оналы и креативный класс. Инфра-
структура и комфортность прожива-
ния. Зоны публичного и приватного.
Коммуникации, открытые и закрытые
сферы. Дизайн и стиль города. Го-
род как машина производства и под-
держания различий. Все это может
быстро трансформироваться даже
в течение жизни одного поколения
горожан. А в наше глобальное вре-
мя стремительных перемен «лицо»
и «лица» городов могут быстро ме-
няться, зачастую до неузнаваемости.
Взять хотя бы Москву, где высокая
мобильность населения, миграции
и свободные потоки информации и
капиталов сделали из нее чужой го-
род для тех, кто давно в ней живет и,
кстати, не замечает фасадных пере-
мен в ее внешнем облике, «в камне и
свете».
Словом, вдумчивый подход к этим
двум составляющим современного
города его месту (как относительно
устойчивому) и его пространству (как,
напротив, весьма неустойчивому)
лежит в основании всех взвешенных
стратегий развития. А обнаружение
между ними гармонии, в конце кон-
цов, предопределяет их успех, долго-
вечность и эффективность. По сути,
вся современная урбанистика строит-
ся на анализе успешных кейсов сба-
лансированного развития городов,
где физическое место не поглощает
пространство, а оно, в свою очередь,
не пренебрегает антропологической
значимостью места (баланс места и
пространства).
Но как придумать такую успеш-
ную политику? Да-да, именно приду-
мать! Ведь, как показывает опыт, нет
универсальных образцов, на которые
можно опереться, не задумываясь.
Изобретать приходится самим горо-
дам. Но тогда получается, что таковых
путей множество, а успешный кейс
образец только для самого себя.
Нет одной-двух или даже нескольких
магистральных линий поведения. И
мне думается, что обнаруживаемая
множественность городского успеха
объясняется тем, что и в сегодняш-
нем мире поиска эффективных муни-
ципальных практик восторжествовала
новая философия. Ее главный по-
сыл: форма и содержание городов
предмет вашего свободного вы-
бора. А город, соответственно, – про-
дукт изобретательности и нескончае-
мого творчества людей. И оказалось,
что значительный рост населения
планеты за счет увеличения городских
жителей не только не помешал этому
интеллектуальному процессу, а лишь
подстегнул к еще большему креативу.
Для всех прошлых столетий ис-
следователи выделяли три основные
тенденции в эволюции городов:
1) хаотичное расползание, терри-
ториальное растекание (sprawl);
2) зонирование с ярко выраженной
социально-культурной компонентой
(segregation);
3) прямое заимствование, подра-
жание и калькирование (generic).
Одна тенденция при этом вовсе
не исключала другую. В одном и том
же городе наряду со стихийным раз-
растанием мы могли видеть целые
кварталы-дженерики, как будто бы
выстроенные по купленному патенту.
А внутригородская сегрегация стала
носить парадоксальный характер, ког-
да от внешнего мира отгораживались
богатые городские «верхи», а ранее,
наоборот, они отгораживали город от
трущоб с их сомнительными обитате-
лями.
На рубеже столетий для многих му-
ниципальных политиков и экспертов
мира стало очевидным, что современ-
ные города в условиях глобализации
оказались на пороге разорванного
пространства, где к тому же их связь
с аутентичным местом без соответс-
твующей стратегии и вовсе преры-
вается. Первое нарушает городскую
солидарность, порождает внутренние
конфликты, сегментирует городское
сообщество и в некотором роде дела-
ет городскую политику самоуправле-
ния практически нереализуемой (нет
внутреннего согласия, размывание
городского большинства, нет точек
соприкосновения между группами и
так далее). Второе приводит к утрате
«привычного лица» места и, главное,
к бессмысленности градострои-
тельного планирования в отсутствии
адекватных социально-культурных
стратегий развития городов.
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
Города все меньше озабочены своим географическим
положением, близостью к природным богатствам.
Они соревнуются за людские и денежные потоки,
за административные и интеллектуальные ресурсы,
за инвестиции и привлекательность для бизнеса,
за социальный и культурный капиталы, за чистоту своей
среды и комфортную жизнь внутри городов
28
№ 3|2015
И тогда многие большие и знаме-
нитые, малоизвестные и даже совсем
неприметные города глобального
мира обратились к урбанистическо-
му креативу как единственному спо-
собу выживания и конструирования
длительной перспективы устойчивого
сбалансированного развития. То есть
стали использовать такие технологии,
которые уже в начале нашего века
назвали «искусством делания горо-
дов» (the art of city making). Кому-то
приходилось изобретать себя с нуля,
кому-то открывать себя заново, а кто-
то вполне комфортно расположился в
своей скромной и неповторимой ис-
торической нише. Весь этот процесс
породил громадную исследователь-
скую литературу, в которой отныне
уже не найти никакой большой теории
городов и их развития, зато мы всегда
можем ознакомиться с тщательным
анализом конкретных случаев бесчис-
ленного множества успехов и неудач.
И весь этот процесс получил в специ-
альной литературе обозначение боль-
шого урбанистического транзита. В
нем отказ от стандартов и индивидуа-
лизация стали главными стратегичес-
кими магнитами для городов.
Трансформация городов затраги-
вает самое фундаментальное, что есть
в любой городской политике, идею
города как платформы для коммуни-
кации власти, бизнеса, общественных
организаций, экспертов, городских
сообществ, активных граждан и вне-
шнего мира. Здесь инициаторы и ли-
деры могут предложить всем участни-
кам городского диалога два варианта
политической коммуникации: обсуж-
дать и реализовывать идею (1) тема-
тического города (рамочная страте-
гия) или (2) бренд-города (нишевая
стратегия). Примечательно, что и в
том, и в другом случае мы имеем дело
с поиском конкретных, локальных ре-
шений для универсальных вызовов,
которые стоят сегодня перед всей ур-
банистической цивилизацией.
o o o
Вначале кратко о вызовах. Воп-
рос о размере и вместимости городов
давно перестал быть отвлеченным, но
сегодня он решительно переместился
из «ведомства» единоличных и адми-
нистративных решений в лоно пуб-
личной политики. Сами городские со-
общества желают принимать прямое
участие в обсуждении критериев и па-
раметров миграционной и демогра-
фической политики своих городов. А в
таких случаях жесткие или, напротив,
либеральные решения, как правило,
не поддерживаются большинством
жителей и приводят к еще большему
обострению проблемы. Впрочем, и
золотую середину уверенно пока еще
никто не нащупал.
Города давно сетовали по поводу
своих экологических условий, считая
урбанистическую политику прошлого
века, по меньшей мере, «близорукой».
Сегодня же экологическая обстановка
городов перекочевала из категории
факультативной в самую сердцеви-
ну новой доктрины «качества жизни»
в городе. Поменялся, кроме всего
прочего, и политический словарь об-
суждения экологических проблем. Мы
говорим об «экологической миопии»
старой политики, «природном сопро-
тивлении» или даже о «контрнаступ-
лении» окружающей среды на индус-
триальную и хаотичную урбанизацию.
Общественное здоровье ставится в
прямую зависимость от экологичес-
кой ситуации в городе. А такие мета-
форы, как «зеленый город» и «экого-
род», свидетельствуют о возросшей
популярности именно нового страте-
гического мышления.
Глобализация вносит свои кор-
рективы и в хозяйственную политику
городов. Деиндустриализация стано-
вится знаком времени, а экономичес-
кая стагнация его главным призна-
ком. Массовое переживание упадка
подливает огонь в горячие споры по
поводу справедливости и неравенс-
тва в современных городах. Похоже,
что многие города готовы вновь бун-
товать. И ощущение безнадежности
усиливается, с одной стороны, неп-
розрачностью и непредсказуемостью
будущего, а с другой, дефицитом
новых идей и слабым воображением у
политиков. Словом, меняются объек-
тивные обстоятельства, но меняется и
городская оптика угол зрения горо-
жан и властей. И тем, и другим кажет-
ся, что все меньшее число проблем
наших городов решаются удовлетво-
рительным образом.
И все же рубеж столетий подтол-
кнул города к глубинным переменам.
Прежде всего, в отношении самих
себя как к объектам политики и
инструментам перемен. Горожане не
принимают роль пассивных зрителей
и настаивают на коллегиальных реше-
ниях. Бизнес осваивает креативные
индустрии, вытесняя старый индус-
триализм из городов. Сити-менедж-
мент наравне с городской политикой
формирует новую управленческую
практику. А многосторонний союз
всех их ознаменовал в успешных го-
родах победу политики публичного
интервенционизма над вертикальным
технократизмом.
В конце прошлого столетия новые
концепции городского развития изоб-
ретались буквально всеми и повсю-
ду и с лету подхватывались по всему
миру. В заголовки концепций выноси-
лись, как правило, те значимые слова,
которые суммировали критику сущес-
твующего положения и подчеркивали
альтернативный характер своих под-
ходов. Именно тогда, собственно, и
получили широкое распространение
так называемые рамочные концепции
стратегического развития городов:
«новый урбанизм» (new urbanism),
«устойчивый город» (sustainable city),
«умный город» (smart city), «справед-
ливый город» (just city), «эластичный
город» (resilient city), «безопасный го-
род» (safe city) и тому подобные. Все
эти концепции объединял негатив:
они решительно отвергали старую
модель неконтролируемой эволюции
городов, основанной на индустри-
альном росте. Однако каждая из них,
в свою очередь, предлагала в качес-
тве позитива некий индивидуально-
рамочный подход в понимании пра-
вильных городских стратегий, в целом
акцентирующих обновленный урба-
нистический приоритет социальный
и человеческий капитал.
Именно эти изобретенные конс-
трукции, по сути, задали, с одной сто-
роны, новую тематическую политику
городов, а с другой, их новое урба-
нистическое качество. Правда, тема-
тические города, все еще логически
не достроенная вселенная, если такое
вообще возможно. В ней множество
тем, они то перекрещиваются, то вза-
имодополняют друг друга, то идут сво-
ими автономными путями. Но главное,
ими наполнена коммуникация, кото-
рая выстраивается между эксперта-
ми, политиками, предпринимателями
и активными гражданами. В рамках
некоторой темы тот или иной город
совершает коллективный ответствен-
ный выбор, решает свои проблемы в
направлении, заданном темой. И этот
выбор уже не может оцениваться тра-
диционно как правильный или непра-
вильный; он всегда такой, какой он
есть, это – ответственный выбор. Он
должен быть адекватным месту, про-
странству и времени своего города.
Он всего лишь демонстрирует новые
ценностные приоритеты сообщества,
в соответствии с которыми городской
менеджмент подбирает корректные
инструменты, практики, технологии
и приглашает к партнерству любые
заинтересованные в общем развитии
силы.
Темы задают стратегические цели,
определяют миссию города и его бу-
дущую идентичность, его перспектив-
ный облик, внутреннее человеческое
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
29
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
наполнение. Тематический город
это город со своим стержнем и ау-
тентичным стилем. Он вводит в свое
пространство новые активности и кар-
динально модифицирует старые. Тема
города описательна в том смысле, что
определяет не конкретное содержа-
ние городской политики и жизни, а
лишь задает для них концептуальную
рамку. Она может ориентировать го-
род на технологические инновации,
на решение социальных проблем, на
поиск своей идентичности. И в то же
время тема – это не метафора, подоб-
но «городу-солнце» или «городу-са-
ду», «городу-будущего» (собственно,
этими тремя придумками и богато
все идейное наследие урбанистичес-
кой мысли XVIII первой половины XX
веков). А вполне продуманная и прак-
тически реализуемая концепция, в ко-
торой устремленность в будущее уже
никак не конфликтует с сегодняшни-
ми стандартами комфортной жизни и
привлекательностью для инвесторов
и людей.
Все сегодняшние урбанистические
темы так или иначе решают главную
проблему соотношение города как
места и города как пространства.
Их, прежде всего, не устраивает ста-
рая философия городского мышле-
ния, когда прогресс в одном осущест-
влялся за счет другого. Когда красота
и технологичность города, к примеру,
достигались за счет серьезных потерь
в гармоничном развитии городского
сообщества. Или когда чрезмерное
увлечение муниципальными властя-
ми вопросами социальной справед-
ливости и качества жизни шло за счет
снижения внешней привлекательнос-
ти городов и так далее. Словом, место
и пространство городов всегда по-
рождали множество стратегических
дилемм. Новые концепции темати-
ческих городов ставят себе в заслугу
«открытие» способов, с помощью ко-
торых ряд этих дилемм находят удов-
летворительные разрешения.
o o o
Прежде чем мы остановимся на
рассмотрении некоторых из самых
популярных сегодня тем, просто пе-
речислю их общим списком. При этом,
разумеется, этот список будет непол-
ным прежде всего, в силу бесконеч-
ности человеческого воображения и
по причине незавершенности урба-
нистического транзита в мире.
В специальной литературе пред-
принимаются, на мой взгляд, вполне
удачные попытки систематизировать
тематические города. Так, исследова-
тели из разных стран, авторы недавно
вышедшей в свет коллективной моно-
графии «Города в теме» [1] (издана
под редакцией известного канадского
урбаниста Уэйна Дэвиса в 2015 году)
базовыми считают следующие тема-
тические концепции:
1) «Новый урбанизм»;
2) «Справедливый город»;
3) «Зеленый город»;
4) «Устойчивый город»;
5) «Креативный город»;
6) «Зимний город»;
7) «Эластичный город»;
8) «Безопасный город»;
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
Амстердам: велопаркова. Столица Нидерландов стала первым городом,
который Ян Гейл «пересадил» на велосипеды.
Фото Ильи Варламова, varlamov.ru
Чикаго: зеленая кровля
Нью-Йорк: первый городской
автобус с зеленой крышей
30
№ 3|2015
9) «Город знаний»;
10) «Здоровый город»;
11) «Фестивальный город»;
12) «Медленный город».
Они же, правда, упоминают и дру-
гие концепции, но тщательно анали-
зируют только эти двенадцать типов.
Можно, конечно же, добавить в этот
список еще «Умный город», «Опрят-
ный город», «Частный город» и даже
«Кибер-город», но эти типы скорее
вариации на базовые темы. И, конеч-
но же, все равно перечень останется
незавершенным.
Любопытно, что брендовые города
образуют список, который выстраива-
ется в совершенно иной логике, ибо,
в отличие от темы, городские бренды
суть частные акценты, которые при-
вносят в совокупный капитал городов
добавленную стоимость и тем самым
увеличивают рентоизвлечение. Пока-
зательны примеры таких брендовых
городов: «Музейный город», «Техно-
город», «Город-головоломка», «Город
фантазий», «Сакральный город», «Го-
род памяти» и тому подобные. И каж-
дый раз здесь частное будет превали-
ровать над общим. Брендовые города
эксплуатируют чаще всего культурное
наследие, делая свою колею истории
еще более отчетливой. Иногда они
предлагают себя в качестве иннова-
ционных площадок для активно раз-
вивающейся индустрии наслаждения
и впечатлений. Но каждое их решение
– сугубо нишевое.
Обратимся теперь вновь к темати-
ческим городам и рассмотрим в дан-
ном очерке только четыре наиболее
показательные темы.
«Новый урбанизм»
Новый урбанизм – это не просто
концепция, а целое экспертно-обще-
ственное движение, организационно
объединенное в 1993 году в «Конгресс
за новый урбанизм» [2]. Изначально
движение отталкивалось от негатив-
ных уроков индустриально-торговой
урбанизации, выраженных, прежде
всего, в неконтролируемом располза-
нии городов, абсолютной зависимости
жителей от транспорта и инфраструк-
туры, миграции жителей в предместья
и разрушении в самих городах основ
соседства. Большинство современ-
ных урбанистических болезней связы-
ваются именно с этими процессами:
загрязнение среды, разрывы между
частным и публичным зонированием,
криминализация пригородов, пробки
и автомобильные перегрузки и мно-
гое, многое другое. Идеологи движе-
ния считают, что старый урбанизм по
существу уничтожил аутентично граж-
данский образ жизни населения. Они
перестали ощущать себя частью боль-
шого социального целого, суверенны-
ми участниками процесса принятия
политических решений. Отсюда, по-
нятен их главный слоган: «Возродим
в городах коммуны!» Городское сооб-
щество становится в доктринах ново-
го урбанизма одновременно целью и
инструментом реформ. Тактика таких
структурных реформ прекрасно опи-
сана в книге Джилл Грант «Планиро-
вание хорошего сообщества» [3].
То, что новый урбанизм касается
не только малых и средних городов,
где реанимация соседства и единого
сообщества не составляет большой
проблемы, но и современных супер-
гигантов, явствует из базовых принци-
пов участников движения. Метрополис
они рассматривают как самостоятель-
ный регион, внутри которого иденти-
фицируются свои небольшие городки
и поселения, с четко очерчиваемыми
центрами и внешними границами. А
политика и экономика, соответствен-
но, должны исходить из того, что эти
«метрополисные регионы» (не страны
и не регионы) сегодня, собственно,
и представляют собой базовые об-
щественно-территориальные едини-
цы во всем современном мире. Они
стараются не перетекать за пределы
своей очерченной периферии, а вся-
кое развитие за гранью организуется
ими в модели соседствующих и вклю-
ченных в макрогородской круг мик-
рорайонов. При этом речь идет не о
классических агломерациях, а именно
о метрополисных регионах, в которых
нет главного «поглотителя» соседних
территорий.
Все микрорайны ценят историю,
природу, успешные практики сосе-
дей. Их философия партнерство
и равноправие, всеобщее право на
регион со стороны всех участников.
Тезаурус метрополисного региона
состоит из трех базовых понятий:
«микрорайн» (дистрикт), «соседс-
тво», «общий коридор». Внутри этого
общего пространства все подчиняет-
ся их «дружественному» диктату: со-
седство основывается на пешеходных
тропах, микрорайоны на монофунк-
циональности и едином дизайне, ко-
ридоры отвечают за все магистраль-
ные артерии и парки, безопасность и
общую коммуникацию. Их идеология:
пешеход важнее автомобиля, и ею
пронизано все метрополисное про-
странство. Гражданские связи между
жителями считаются приоритетными
по отношению к деловым, социаль-
ным и культурным. Весь метропо-
лисный регион исповедует принцип
равных возможностей, правда, не
следует ему буквально вопреки цен-
ности «естественного соседства».
Публичные пространства создаются
как сконцентрированные места поли-
тической и институциональной жизни.
Архитектурное развитие должно быть
сбалансированным и гармоничным
общему стилю и дизайну. И главное,
подчинено принципам открытости,
всеобщей доступности, соизмери-
мости горожанину.
Новый урбанизм, по сути, пере-
водит наш фокус внимания со стра-
нового или территориального ракур-
са на метрополисный. И предлагает
строить социальный мир как сеть го-
ризонтальных отношений новых урба-
нистических единиц, в свою очередь
выстроенных по логике «снизу вверх».
И это не просто дань самоуправлению
и низовой демократии, а новая город-
ская этика (эта тема раскрыта в книге
Имонн Каннифф «Урбанистическая
этика» [4]). В результате мы должны не
просто отказаться от старой матрицы
бесконтрольного растекания городов,
а, как утверждал один из идеологов
нового урбанизма Питер Калторп,
обрести всеобщую и аутентичную ур-
банизацию в противовес «точечной
урбанизации» старой индустриальной
эпохи (книга «Региональный город»,
[4]).
Сегодня новый урбанизм пред-
ставляют несколько самостоятельных
концепций. Архитекторы, планиров-
щики и девелоперы тяготеют к кон-
цепции «Пост-традиционного дизай-
на». Они исходят из того, что, если
ранее за стиль отвечали чиновники
в режиме «сверху вниз», то сегодня
в каждом метрополисном регионе
создаются городские центры (town
center), в которых стиль и дизайн го-
рода постоянно обсуждаются, прово-
дятся конкурсы, вовсе не обязательно
привязанные к конкретным застрой-
кам, а в режиме выработки своего ау-
тентичного кода. В таких центрах мес-
то и пространство города сходятся, не
конфликтуя друг с другом. Геометрия,
иерархия и цвета города работают на
правильное зонирование и внутрен-
нюю гармонию. А из разнообразия и
конкуренции идей рождается новый
городской характер.
Другая концепция «Изящное
развитие» в большей степени скон-
центрирована на таких сторонах сов-
ременного урбанизма, как чувство
города, его привлекательность и от-
личительность, ориентированность на
пешехода и так далее. Эта концепция
отталкивается от трактовки города
как не-вертикально структурирован-
ной корпорации, где все жители
равноправные дольщики. И поэтому
чем больше выбора им представляет
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
31
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
пространство города, тем честнее и
перспективнее, тем больше шансов
для превращения города в конкурен-
тоспособное место.
Эта концепция, надо заметить,
больше соответствует американско-
му взгляду на новый урбанизм. Евро-
пейцам же ближе концепция «Городс-
кие деревни». Они ориентируются на
высокое качество жизни, стремятся
свести ресурсное потребление до ми-
нимума, ценят изысканный дизайн,
предпочитают своих местных инвес-
торов, отстаивают максимальную
коллегиальность в принятии реше-
ний, ратуют за прямую демократию и
вовлечение людей в самоуправление,
стремятся к коммерческой оправдан-
ности своего коммунального сожи-
тельства.
Эта концепция имеет большую го-
сударственную поддержку, к приме-
ру, в Великобритании, где культура
малых городов (до 10 тысяч жителей)
по-прежнему считается визитной кар-
точкой нации. В ее философских осно-
ваниях находится желание в XXI веке
вновь вернуться к досовременным, а
значит, к доиндустриальным формам
организации городской жизни, прав-
да, уже на принципиально ином техно-
логическом и социальном уровне.
Наконец, еще одна разновидность
нового урбанизма концепция «Ори-
ентация на транзит развития». Мне
она кажется самой интересной с точ-
ки зрения примирения двух урбанис-
тических векторов роста и развития
городов. Рассуждая о дилемме: что
важнее для современного города
экономический рост или развитие его
человеческого капитала, сторонники
этой концепции пытаются примирить
крайности. Они концентрируются на
развитии внутреннего города (inner
city) и полагают, что именно он и есть
объект транзита. Экономическая де-
ятельность в городе должна быть ком-
пактной и поддерживать стратегию
транзита. В городе определяются точ-
ки транзита, вокруг которых организу-
ется всякая активность (желательно,
в пешей доступности), в том числе и
досуговая. Жилье должно быть макси-
мально разнообразным и находиться
в ведении частного бизнеса. Власти
берут под свою опеку развитие откры-
тых публичных пространств (при учете
интересов соседствующих общин). В
результате, по замыслу, такие города
децентрализуются и способны под-
держать приблизительно одинаковый
доступ к возможностям города людей
принципиально разного достатка. При
этом главная стратегическая уста-
новка концепции на формирование
предельно смешанной морфологии
пространства города.
Новый урбанизм с момента свое-
го появления, претендуя на то, что-
бы стать универсальным средством
лечения старых болезней городов,
конечно же, постоянно подвергается
критике. Главная мысль сторонни-
ков нового урбанизма о том, что ха-
отичное расползание городов можно
пресечь, перенеся главный урбанис-
тический акцент с автомобиля на пе-
шехода, кажется многим экспертам
не реалистичной и вряд ли осущес-
твимой иллюзией. Очевидно также,
что метрополис предлагает множес-
тво возможностей (многофункцио-
нальность современного города), и
перевести все их в соседские струк-
туры в пешей доступности никак не
удастся.
Наконец, критикуют новых урба-
нистов и за так называемую выбороч-
ную ностальгию, ибо из прошлого они
черпают только лишь те идеи и обра-
зы, которые подходят их трактовке
современных условий жизни в метро-
полисах. И это уже чересчур наивный
подход для XXI века с его непростыми
вызовами и тяжелыми глобальными
проблемами. Новый урбанизм, при
всей своей яркости и оригинальности
подходов, представляется многим эк-
спертам утопичным, причем не столь-
ко с точки зрения сложности его прак-
тической реализации, сколько в силу
хрупкости и слабой защищенности от
деструктивных сил внешнего мира.
«Справедливый город»
Даже само название этой концеп-
ции звучит, скорее, как номинация в
воображаемом планетарном конкурсе
городов. В известной книге «Спра-
ведливый город» бескомпромиссно-
го урбаниста Сьюзан Файнстин [6],
где она анализирует опыт крупнейших
мегаполисов Западного мира, вопрос
ставится ребром: а можно ли считать
даже самые благополучные города
преуспевающего Запада справедли-
выми? Какими чертами должен обла-
дать город, чтобы считаться таковым?
Какая политика направляет города в
сторону большей справедливости?
Какие должны быть выработаны го-
родские стратегии и институты, кото-
рые укрепляли бы социальную спра-
ведливость в крупных города?
Взвешивая исторический путь Нью
Йорка, Лондона и Амстердама,
Файнстин чаще приходит к неутеши-
тельным выводам. Впрочем, для нее
совершенно однозначно, что справед-
ливость – это ахиллесова пята любого
современного мегаполиса, особенно
успешного в глобальной конкуренции.
Файнстин конструирует равнобед-
ренный треугольник урбанистической
справедливости, сторонами которого
выступают главные городские цен-
ности – равенство, соучастие и раз-
нообразие. Но парадокс в том, что
чаще всего именно они и вступают в
конфликт друг с другом в контекстах
современных городов. Ранее счита-
лось, что под справедливостью сле-
дует понимать минимальный уровень
свободы горожанина в формировании
своего жизненного пути, его свободы
от давления извне, свободы от при-
нуждения. Иными словами, не мешай-
те горожанину жить как он хочет. Но,
во-первых, такая урбанистическая
идеология высоко конфликтогенна,
а, во-вторых, далеко не всякий сво-
бодный выбор в городе наращивает
социальный капитал справедливости.
Файнстин резонно утверждает, что
ошибочна сама логика такого рас-
суждения, и вместо «минимума» она
предлагает думать о максимальном
расширении ценностей равенства,
соучастия и разнообразия.
Помогать бедным! такое узкое
понимание справедливости в горо-
де было выработано в XIX–XX веках.
Ночлежки для бездомных, социаль-
ное жилье, бесплатные обеды, ком-
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
Роскилле: мусоросжигательный
завод стал достопримечательностью
датского города
32
№ 3|2015
мунальные льготы. Но такая политика
(которая, скорее, выглядит как снис-
ходительная благотворительность)
возможна только в гомогенных сре-
дах, то есть в городах с относительно
однородным социально и культурно
населением. Да еще там, где феде-
ральные правительства благосклонно
их поддерживают. Но никак не в сов-
ременных многокультурных, космопо-
литических и с высокой мобильностью
населения городах.
Мы отчетливо видим, как общена-
циональные программы в отношении
низко обеспеченных слоев по всему
миру стали сокращаться. Другими
словами, стало понятно, что простая
«распределительная справедливость»
не работает. Вернее, работает, но со-
вершенно неэффективно, ибо число
нуждающихся все равно растет аб-
солютных цифрах, хотя само по себе
социальное неравенство в городах
развитого мира неуклонно сокраща-
ется). И главное, нежизнеспособными
становятся как раз те слои, которые
привыкли жить, эксплуатируя возмож-
ности только социальных программ.
Дело не в перераспределении благ, а
совершенно в ином подходе к городу
как теме и пространству. Справед-
ливость, тиражирующую пассивного
гражданина, следует заменить спра-
ведливостью, мотивирующей горожан
к активному включению в гражданский
процесс.
В наших условиях глобализации
и галопирующего технологического
прогресса неравенство, очевидно,
будет усиливаться. И чем крупнее го-
род, чем больше в нем социальных
возможностей, тем сильнее разница
не только в доходах, но и в качестве
жизни. Все чаще ставится под сом-
нение подход к справедливости как к
технологии чистой социальной под-
держки. Да, безусловно, это важная
помощь для нуждающихся, но она
не решает главного вопроса совре-
менного города – кому принадлежит
город? Право на город, а именно так
сформулировал это фундаментальное
право французский философ Анри
Лефер еще в 1968 году, не опреде-
ляется только критерием «доходы/
выживание». Как и кем определяют-
ся городские приоритеты в политике,
кто делает судьбоносные решения
для города, насколько открыт доступ к
городской политике? Весь этот слож-
ный комплекс обновления концепции
«справедливого города» рассматри-
вается в коллективной монографии «В
поисках справедливого города», под
редакцией Питера Маркузе [7].
Первый шаг к «справедливому го-
роду» осуществляется там, где сам
город становится предметом дискус-
сии. Причем в этой концепции дискур-
сивного города публичная дискуссия
важнее голосования. А мы знаем мно-
жество примеров того, как манипули-
руют в своих интересах голосами жи-
телей авторитарные городские власти
для продавливания своей политики.
Планирование, наряду с социальной
политикой, пожалуй, одна из самых
тонких городских материй. И то, что
круг вовлеченных в этот процесс лиц
должен быть увеличен, не вызывает
возражений. Однако, как считает Пи-
тер Маркузе, большая сложность за-
ключается в том, что мы чаще всего
не находим ответа на два кажущихся
малозначительными вопроса: (а) за
счет кого разумнее расширять круг
вовлеченных и (б) есть ли логические
пределы такого вовлечения? Голос
эксперта и голос жителя равнознач-
ны! Много участников публичного
обсуждения не бывает! Регуляторы
справедливого планирования пра-
вовые и моральные. Эти и подобные
им тезисы создают новые контексты
городской политики.
Более того, справедливое плани-
рование предполагает следование не-
скольким простым правилам. Прежде
всего, оно должно ориентироваться
на людей всех рангов, достоинства и
доходов. Во-вторых, всегда следует
исходить из примата интересов уже
существующих домовладельцев или
бизнеса. В-третьих, джентрифика-
ция изначально должна ориентиро-
ваться на общее благо, а лишь потом
на частный интерес. В-четвертых,
все виды перестроек, сносов и рес-
тавраций прогнозируются, исходя из
необходимости сохранения основ ус-
тойчивого соседства. В-пятых, пред-
почтение отдается интересам малого
бизнеса, включенного в городское
пространство, а не крупным корпо-
рациям, пренебрегающим ценностью
места. В-шестых, любые макропроек-
ты обсуждаются со всей тщательнос-
тью с позиции защиты рабочих мест и
открытого публичного пространства.
В-седьмых, установка на углубление
разнообразия не должна приводить к
внутригородской сегрегации, а зони-
рование – к дискриминации. Внутри
города не могут существовать раз-
делительные границы. В-восьмых,
группы жителей с контрастирующими
стилями жизни предпочтительнее раз-
водить между собой территориально.
В-девятых, культурное разнообразие
поглощается институтами и нормами
космополитического гражданства. В-
десятых, обсуждение всех вопросов
планирования должно сочетать в себе
возможности прямого и представи-
тельного участия всех граждан, при
безусловном приоритете «адресным
группам». И эти нормы лишь не-
которые из принципов справедливого
планирования, которое Сьюзан Файн-
стин предлагает включить в новую
философию крупных городов, а, воз-
можно, и превратить в обновленный
общественный договор актуального
города.
«Справедливый город», баланси-
рующий между государственным и
рыночным регулированием, постоян-
но производит нарративы, то есть та-
кие содержательные коммуникации,
которые задают напряженную тональ-
ность внутригородской дискуссии.
Обсуждение не самоцель, а фунда-
ментальный инструмент достижения
консенсусной справедливости и, что,
пожалуй, не менее важно, эффектив-
ный инструмент построения и подде-
ржания самого городского сообщест-
ва (гражданской коммуны). И именно
в таком ключе следует относиться к
этой тематической концепции.
«Зимний город»
На первый взгляд, может показать-
ся, что эта концепция выбивается из
тематического ряда рассмотренных
выше. Однако «Зимний город» – от-
нюдь не маргинальная доктрина. И
вовсе не является географической им-
провизацией на универсальную тему
«Устойчивый город». Канадский урба-
нист Уэйн Дэвис парадоксальным об-
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
Вся современная урбанистика строится на анализе
успешных кейсов сбалансированного развития городов…
Нет универсальных образцов, на которые можно
не задумываясь опереться. Нет одной–двух или даже
нескольких магистральных линий поведения.
Успешный кейс – образец только для самого себя
33
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
разом формулирует исходный посыл
всей концепции: зима это фунда-
ментальный ресурс и актив урбаниза-
ции. И тем самым переводит клима-
тический фактор в статус позитивно
окрашенный, что чрезвычайно важ-
но и эвристично для таких северных
стран, как Россия и Канада. Активное
развитие в последние два десятиле-
тия прикладной урбанистической кли-
матологии дает нам основание разли-
чать четыре основных сюжета в теме
«зимних городов»: физический холод,
психологический холод, экономичес-
кий холод, социальный холод.
«Зимними» принято считать такие
города, в которых этот сезон тянется
больше полугода (обычно за Поляр-
ным кругом), и который определяет
два главных состояния жизни для это-
го времени года в таких городах – мо-
роз и темноту. А они, в свою очередь,
накладывают ограничения на техно-
логию и символику северного образа
жизни людей. Все болезни современ-
ного города проявляются в них с еще
большей очевидностью и уродством,
чем в южных городах или мегаполисах
умеренных широт. К примеру, снеж-
ный покров многократно усиливает
проявления загрязненной среды, раз-
ряженный воздух плохо рассеивает
выхлопы, земля не поглощает про-
мышленные выбросы, здания быст-
рее дряхлеют, дороги почти всегда в
плохом состоянии, а вечная мерзлота
кратно усиливает все внешние воз-
действия на городской образ жизни.
Длительное проживание в «зимних
городах» сказывается на социальной
психологии (страхи, закрытость, чувс-
тво временщика) и менталитете их
жителей (депрессивность, интроверт-
ность, склонность к алкоголизму).
«Зимние города» проигрывают
всем другим в стоимости жизни (но
отнюдь не в качестве!). Прежде всего
потому, что цены на Севере сущест-
венно выше. Дороже стоит буквально
все, начиная от отопления, одежды,
еды, энерго-материалов и заканчивая
транспортом и логистикой. А это не-
избежно сказывается на экономичес-
ких издержках.
Вот почему правительства многих
северных стран предоставляют «зим-
ним городам» всяческие льготы. На-
пример, канадское правительство су-
щественно сокращает для них ставки
налогообложения, а муниципалитетам
предоставляет увеличенные гранты.
Но те компенсации, которые привыч-
ны для хозяйственной сферы, трудно
представить в сфере социальной. Ус-
ловия жизни в «зимних городах» резко
сокращают человеческую активность
за пределами помещений, и это озна-
чает кардинальное переосмысление
самой сути города. Мобильность огра-
ничена, социальное взаимодействие
на открытом воздухе чрезвычайно ли-
митировано, городское зонирование
отсутствует вовсе. Открытое место
города актуально лишь в краткие пе-
риоды теплого времени года, а пере-
несение акцента на закрытые места
не всегда практически возможно.
Трансформировано и пространс-
тво города. Слабозащищенные слои
населения перемещаются в зону абсо-
лютных рисков. Дети обретают совер-
шенно иной городской опыт взросле-
ния, чем их сверстники на Юге. Люди
пенсионного возраста не находят для
себя адекватных ролей и пространств
и так далее. Правда, надо заметить,
что и социальная структура север-
ных городов существенно проще и в
большей степени открыта для граж-
данской солидаризации сообщества.
Конфликтогенное зонирование и, тем
более, сегрегация почти никогда не
встречаются в этих широтах. И тем не
менее опыт всего XX века умеренно
рыночный (западный) и планово-госу-
дарственный (советский) показыва-
ет, что удачные для Cевера решения
крайне редко рождаются в рамках
стандартного городского мышления.
Необходимо выделение этих городов
в отдельную категорию и определе-
ние их как особой темы.
Кажущиеся на первый взгляд не-
преодолимыми объективные пре-
пятствия для нормальной городской
жизни на Севере при правильном те-
матическом подходе действительно
могут стать неожиданным ресурсом
для успешного развития. Самые эф-
фективные практики для Севера были
разработаны участниками «Движения
зимних городов». И среди большого
разнообразия интересных сценариев
обращают на себя внимание три стра-
тагемы. Первая увеличение плот-
ности населения, прежде всего, за
счет урбанистической компактности.
Вторая переход на строительство
многофункциональных зданий. Третья
– создание длинных крытых перехо-
дов (над и под землей).
Поразительно, как удачно в та-
ких практиках снимается напряжение
между городом-местом и городом-
пространством. Речь идет, по сути, о
супертехнологических решениях по
созданию кластеров высокой кон-
центрации. Многофункциональные
здания резко снижают издержки и
затраты на преодоление расстояний
в зимнее время, создают социальные
пространства «внутри», существенно
облегчают деловую коммуникацию,
делают жизни комфортной и безо-
пасной, наконец, поддерживают ком-
мунальный характер общежития. В
качестве примера и самого удачного
опыта обычно приводят кейс горо-
да Фермонт (Fermont) в провинции
Квебек (Канада), где удалось создать
закрытое многофункциональное про-
странство (около полутора километ-
ров длиной), в котором очень удобно
сожительствуют жилые, досуговые,
административные и предпринима-
тельские секторы.
А в других малых и средних по
размерам городах Канады появля-
ются крытые улицы, переходы, сады
и прочие муниципально значимые
инфраструктуры и даже центры гале-
рейного типа. В то же время все в той
же Канаде города фигурально и бук-
вально уходят под землю, создавая
там многоэтажные и многофункцио-
нальные пространства от логистики
до классических городских площадей.
Подобные архитектурные иннова-
ции в «зимних городах» эффективно
и самобытно решают одновременно
Фермонт (Канада): «зимний город» с уникальным рядом жилых домов
34
№ 3|2015
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
проблемы всех обозначенных выше
четырех типов «холода». Условия «хо-
лода» толкают на поиск энергоемких и
дизайнерски оригинальных решений.
А компактный урбанизм, в свою оче-
редь, создает микроклимат, который
снимает главный стресс северных
городов ощущение враждебности
природы по отношению к человеку.
Может сложиться ложное впечат-
ление, что строительные особенности
«зимних городов» – всего лишь гра-
достроительная адаптация к суровым
климатическим условиям и ничего
более. Однако анализ этих практик
убедительно показывает, что техно-
логическая защита человека от недру-
желюбной внешней среды на самом
деле одновременно решает и задачу
лечения традиционных болезней ста-
рого урбанизма. Пока только в «зим-
них городах» парадоксальным обра-
зом удалось решить задачу «Пешеход
важнее автомобиля». А девелоперы,
вкладывающиеся в многофункцио-
нальное суперстроительство, превра-
щают эти города в комфортные, со-
циально обустроенные и очень даже
привлекательные для нормальной
жизни. Возврат инвестиций в «зим-
них городах» представляется сегодня
более перспективным, а сами инвес-
тиции – менее рискованными. Поис-
тине, архитектурная трансформация
места влечет за собой долгосрочную
революцию всего городского про-
странства.
И вдруг оказывается, что с эконо-
мической и социальной точки зрения
«зимние города» не только не усту-
пают, а, наоборот, даже превосходят
другие города в конкурентоспособ-
ности, гибкости и установке на буду-
щее развитие. Во-первых, они были
и по-прежнему остаются зонами но-
вого освоения. Во-вторых, там можно
жить, и жить даже очень хорошо, пос-
тоянно наращивая заряд этого качес-
тва. В-третьих, синтез современного
и традиционного укладов жизни, как
правило, дает любопытные примеры
становления неконфликтных и сба-
лансированных местных сообществ,
открытых к культурным, технологичес-
ким и социальным инновациям. Зим-
ние праздники и фестивали делают их
привлекательными для международ-
ных событий (эвентуальная экономи-
ка). В-четвертых, быстрое развитие
северной рекреации и зимних видов
спорта делает «зимние города» при-
тягательными и для туристических
потоков, для которых главное, чтобы
экстрим и комфорт успешно сожи-
тельствовали.
Иными словами, долгие зимы
отличие от коротких на Юге, во время
которых жизнь просто замирает или
приостанавливает свой бег) могут
для городов Севера дать прекрасный
повод для нахождения перспектив-
ных стратегических решений. А сами
«зимние города» из природного про-
клятья рано или поздно обернутся
радостью новой самоидентичности
людей.
«Медленный город»
Эта тема относительно нова в
современной теории. Ее появление
обычно связывают с массовыми ан-
тиглобалистскими настроениями лю-
дей по всей планете. Опасение стать
такими, как все космополитичными,
супердинамичными, внутренне про-
тиворечивыми, постоянно бегущими,
однообразными и ориентированны-
ми только на зримые символы успеха
(деньги, слава, богатство, престиж) в
ущерб себе, своей культуре и своим
истокам оттолкнуло многих людей
от жизненной философии «успеть-и-
преуспеть». Эта философия разруша-
ет привычный уклад, доставшийся нам
от предков, нашу идентичность, губит
разнообразие мира, иссушает души и
портит воспитание детей так можно
было бы вкратце суммировать типич-
ные сентенции антиглобалистов.
Эти настроения чутко уловили ур-
банисты и предложили альтернативу
«глобальному городу» – тематический
«медленный город». Продвижение
этой концепции быстро оформилось
в виде социальной сети со множест-
вом сайтов международных и наци-
ональных (Cittaslow, [8]). Более того,
как подчеркивает французская иссле-
довательница Сьюзан Болл, слово
«медленность» (не медлительность!)
стало для них связующим, потому что
устойчивое развитие городов идео-
логи движения интерпретируют как
«медленное», а оттого и «жизнеспо-
собное», где «медленное», кроме все-
го прочего, выступает метафорой со-
знательной приверженности к своим
традициям.
Движение сорганизовалось без
шума и помпы в 1999 году, а к сере-
дине 2011 года среди его членов на-
считывалось уже почти полторы сотни
городов со всех континентов. Эпитет
«медленный» они распространили
на все стороны современной жизни.
Fast food для них неприемлем по оп-
ределению. Но быстрота не нужна и во
всем остальном. Время надо тратить
не спеша, получая радость от каждого
прочувствованного момента. Да и во-
обще, «медленное течение городской
жизни» вот, пожалуй, наиболее точ-
ное и краткое описание их социально-
го идеала, а выражение festina lente
(лат. «поспешай медленно») впол-
не могло бы стать их девизом. «Мед-
ленная пища» один из центральных
сюжетов движения и абсолютно рево-
люционный концепт для рубежа сто-
летий. Пища должна быть «хорошей,
чистой и честной». Хорошей потому
что она призвана доставить удоволь-
ствие. Чистой потому что она орга-
нично произведена без ущерба для
окружающей среды. Честной – потому
что труд непосредственного произво-
дителя еды должен быть справедливо
оплачен. Вслед за «медленной пищей»
потянулись и другие «медленные»
продукты городского образа жизни.
Движение Cittaslow сформулиро-
вало для новых членов очень жесткие
нормы «входа», а между собой учас-
тники заключили Хартию, в которой
детально прописали свои базовые
ценности и принципы. К примеру, они
стараются полностью перейти на во-
зобновляемые источники энергии,
придерживаются в градостроитель-
стве стандартов биоархитектуры,
накладывают табу на ГМО и разви-
вают только органическую пищевую
промышленность, обязуются макси-
Тематический город – это город со своим стержнем
и аутентичным стилем. Он вводит в свое пространство
новые активности и кардинально модифицирует старые.
Тема города определяет не конкретное содержание городской
политики и жизни, а лишь задает для них концептуальную
рамку. Она может ориентировать город на технологические
инновации, на решение социальных проблем,
на поиск своей идентичности…
35
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
мально полно восстанавливать свои
природные и исторические достопри-
мечательности, не джентрифицируя
последние, стараются не менять тра-
диционный облик городов, организо-
вывают тренинги гостеприимства для
жителей, развивают ремесленные на-
выки, чтят соседство и общинность и
так далее. Для них «медленный город»
это узнаваемый, уникальный, ро-
мантический, но и весьма строгий по
правилам город.
Качество жизни в таком городе
измеряется, прежде всего, време-
нем, точнее продолжительным вре-
менем. А посему городское время не
должно и не может быть сжатым. Прав-
да, идеологи движения при этом и не
предлагают остановить время. Они
реалисты и вполне вдумчиво вгляды-
ваются в прошлое и настоящее, чтобы
обнаружить там интересные для себя
идеи, которые могли бы противо-
стоять глобальным трендам. Миссия
«медленного города» – максимально
улучшить культурные и социальные
условия жизни в городе, не дать ему
в быстром темпе глобальных перемен
потерять самого себя, утратить свою
идентичность.
Движение «Медленный город» бе-
рет свое начало в последней трети XX
века на Севере Италии, где молодые
социалисты стали селиться совмес-
тно (convivia), культивируя традици-
онные виды занятости (агрикультуру,
в первую очередь), традиционные
искусства, музыку и кухню. Конечно
же, это был контркультурный протест
лево-радикальных интеллектуалов.
Но с приближением нового столетия
их сторонники насчитывали уже мил-
лионы людей в более чем ста странах
мира. И, в конце концов, все движение
вылилось в новую и очень популяр-
ную сегодня идеологию «Антироста»
(Degrowth). Его стержневой посыл
заключается в сознательном отказе
от социально-экономического роста
как цели общественного прогресса
(кстати, их тексты недавно были опуб-
ликованы в книге «Degrowth. Словарь
новой эры» [9]).
«Медленный город» оказался очень
привлекательной стратегией для ма-
Брендовые города эксплуатируют чаще всего культурное
наследие. Иногда они предлагают себя в качестве
инновационных площадок для активно развивающейся
индустрии наслаждения и впечатлений.
Но каждое их решение – сугубо нишевое
«Медленный город»:
логотип движения
Джулиано-Театино (Италия): «медленная коммуна» из 1,5 тысяч жителей
36
№ 3|2015
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
лых городов, особенно с длительной
историей и богатым культурным или
природным наследием. Сегодня
это мировая урбанистическая тема
как для антиглобалистов, так и для
тех, кто не прочь на время забыться в
тиши замедленного ритма городской
жизни, приглушенных звуков и естес-
твенных цветов. Множество таких го-
родов в Европе и Азии, но немало их и
в России. В них не то чтобы замирает
время, оно движется, но очень неза-
метно, как бы само по себе, не затя-
гивая человека горожанина или ви-
зитера – в глубокую воронку погони за
переменами, извечного ускорения.
Эти города достаточно компактны
и малочисленны. Они осуществляют
немного функций, среди которых гос-
теприимство, может быть, самая важ-
ная, хотя и необязательно, чтобы они
ориентировались именно на туристи-
ческую ренту. Пространство города в
них пронизано культом неизменной
идентичности, которая должна отчет-
ливо распознаваться извне, но и кото-
рой пронизан «гений» города. Жители
«медленных городов» склонны к пер-
сональным низовым коммуникациям,
и поэтому гораздо проще сбиваются в
самоуправляющуюся коммуну. «Мед-
ленные деньги» там работают локаль-
но, люди инвестируют в местную эко-
номику и чаще всего в фермерские
хозяйства и традиционный промысел,
которые дают сегодня очень прилич-
ный доход.
«Медленный город», конечно же,
– очень перспективная тема, но при
всей своей автономности и даже «за-
крытости» она на самом деле очень
зависима от внешней конъюнктуры.
Те города, которые включаются в ми-
ровую конкуренцию за туриста, ста-
новятся хрупкими и неустойчивыми,
как они того желали бы. Их доходы
зависят от культурно-психологичес-
кой расположенности к выстраиванию
индустрии услуг и способности к мас-
совой насыщаемости туристическими
потоками. А те города, которые просто
самоизролируются от внешнего мира,
доходят до определенного уровня на-
турализации и далее уже вынуждены
идти на сознательное снижение своего
качества жизни. Ведь от глобализации
спрятаться никому еще не удалось, с
ней лучше найти общий язык, понять
ее и научиться совместно работать.
Концепция «медленного города»
при всей симпатичности на самом
деле ориентирована на людей опре-
деленного ментального склада. Но и
это не главное: «медленный город»
нарушает самую суть современного
города – города как машины произ-
водства различий. В их логике иден-
тичность города задана веками, идея
города запрограммирована, а жить
интересно (и полноценно) в них мо-
гут лишь очень похожие друг на друга
люди. Впрочем, они могут стать при-
влекательными для представителей
среднего класса в качества городов
«второго места прописки», куда мож-
но приезжать на время и наслаждать-
ся жизнью, без гражданской вовле-
ченности и ответственности за города
и их будущее. И если такое случается,
то тогда цены на недвижимость не-
избежно поднимаются, а стоимость
жизни кратно возрастает. И этот те-
матический выбор как бы сам себя пе-
речеркивает, а горожане «медленного
города» становятся заложниками сво-
ей же ошибочной стратегии.
o o o
Четыре рассмотренные выше го-
родские темы, как можно было уви-
деть, разделяют новую философию
городов, хотя апеллируют при этом
к совершенно разным инструмен-
там урбанистического транзита. Все
они негативно воспринимают свой
прошлый урбанистический опыт,
все делают ставку на развитие соци-
ального и человеческого капитала.
Никто не отвергает технологичес-
кого ресурса современности, ник-
то не утверждает, что «обнаружил»
универсальное средство решения
урбанистических проблем. И самое
главное то, что в этом очень значи-
мом для всей нашей цивилизации
транзите самыми запутанными ос-
таются смыслы актуальной «городс-
кой политики». То ли она реагирует
на меняющееся качество городов,
то ли сама производит это новое
качество, то ли собственно «город-
ская политика» вместе со старым
урбанистическим наследием канула
в Лету, предоставив людям и сооб-
ществам самим решать и отвечать
за свои города? Впрочем, анализ
других тематических стратегий по-
может нам разобраться в этом.
Продолжение следует
Примечания
1. Theme Cities: Solutions for Urban
Problems / Ed. By Wayne K.D. Davis.
Springer / Human Geography, Sociology.
– 2015, May 14. – 622 p.
2. Ключевые идеи нового урба-
низма изложены Яном Гейлом в его
книге «Жизнь среди зданий: исполь-
зование общественных пространств»
(“Life Between Buildings: Using Public
Space”). См. на русском языке «Жизнь
среди зданий / Ян Гейл; Изд. на рус-
ском языке Концерн «КРОСТ», пер.
с англ. – М.: Альпина Паблишер, 2012.
200 с. См. также сайт Конгресса за
новый урбанизм http://www.cnu.org
3. Grant Jill. Planning the Good
Community: New Urbanism in Theory
and Practice. RTPI Library Series, 1st
Edition. – 269 p.
4. Canniffe Eamonn. Urban Ethic:
Design in the Contemporary City: Design
of the Contemporary City Paperback.
Routledge; New Ed edition. – 208 p.
5. Calthorpe Peter and Fulton William.
The Regional City. Island Press, 2001.
– 328 p.
6. Fainstein Susan. The Just City.
Cornell University Press, 2011. – 224 p.
7. Searching for the Just City:
Debates in Urban Theory and Practice
(Questioning Cities) / Ed. By Marcuse
Peter. – Routledge, 2011. – 288 p.
8. Сайт движения «Медленные го-
рода» – www.cittaslow.org
9. Degrowth: A Vocabulary for a New
Era. – Routledge, 2014. – 248 p.
Валенсия (Испания): архитектурный комплекс «Город искусств и наук»
Годовая подписка на журнал «Муниципальная власть»
через редакцию – 3120 рублей.
Стоимость подписки на второе полугодие 2015 года
составляет 1560 рублей, включая пересылку.
Адрес отдела распространения:
109052, Москва, ул . Нижегородская, д. 70, корп. 2,
«Редакция журнала «Муниципальная власть»
Тел.: (499) 722-22-08, 8-916-653-72-18
E-mail: munvlast@gmail.com
Пермь
Пермь на фото
С.М. Прокудина-Горского 1910 года
МУНИЦИПАЛЬНАЯ
ЛАБОРАТОРИЯ
Перспективы
Сергей Нарышкин
«Дальнейшее укрепление экономической базы муниципалитетов, их
бюджетной самостоятельности – одно из приоритетных направлений
государственной политики».
Совет по местному самоуправлению при Председателе Госдумы России
обсудил проблемы сельской местности
стр. 40–55
Проекция
Александр Кузнецов
«Пусть не сразу, постепенно, но муниципалитеты начинают
обретать статус центров ответственности за принятие решений».
Пермский край: первые итоги перезапуска
Совета муниципальных образований и отделения ВСМС
стр. 56–60
Методика
Ольга Гай
Опыт Астраханской области: дорожная карта
развития местного самоуправления, муниципальный
региональный стандарт, эффективное взаимодействие
с региональной властью.
стр. 61–63
Методические рекомендации по проведению процедур,
связанных с объединением (преобразованием)
муниципальных образований.
Материалы Ассоциации (Совета) муниципальных
образований Астраханской области и регионального
Управления Минюста России
стр. 64–76
40
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
Сергей Нарышкин, председатель
Госдумы России
«Вопросы сегодняшней повестки
посвящены самоуправлению в сель-
ской местности. От эффективности
работы сельской власти во многом
зависят не только условия жизни
и быта наших сельчан, но и работа
сельскохозяйственных предприятий,
насыщение продуктового рынка оте-
чественными товарами, а значит, и
вопросы импортозамещения то есть
вопросы, которым сегодня уделяет-
ся такое большое внимание, вопро-
сы обеспечения продовольственной
безопасности нашей страны.
Крайне важно для местной власти
уметь слушать и слышать людей, об-
суждать с ними волнующие их пробле-
мы, и стараться оперативно их решать
в рамках своих полномочий. Для этого,
безусловно, нужны и соответствую-
щие возможности – организационные,
кадровые и, конечно же, финансовые.
Дальнейшее укрепление экономичес-
кой базы муниципалитетов, их бюд-
жетной самостоятельности одно из
приоритетных направлений государс-
твенной политики.
Напомню, что 27 апреля на встрече
Президента России с членами Сове-
та законодателей вновь поднимался
вопрос о соответствии полномочий и
финансовых ресурсов на различных
уровнях власти. Считаю, что одними
трансфертами проблему не решить,
и потому предложил создать совмес-
тную рабочую группу Совета законо-
дателей, Счетной палаты Российской
Федерации и Правительства России
для выработки необходимых пред-
ложений. Основанием должна стать
точная оценка стоимости исполнения
полномочий региональных и муници-
пальных властей. Очевидно, что в этой
работе должны принимать участие эк-
сперты, специалисты в области мест-
ного самоуправления.
Что касается повестки сегодняш-
ней дискуссии, то по каждому вопросу
нужно искать взаимоприемлемые или
– еще лучше – взаимовыгодные реше-
ния. Всегда необходимо помнить, что
на местах своя специфика, а порой, и
разные мнения по ключевым вопро-
сам.
Все мы стремимся к тому, чтобы
жители в городах и сельской мест-
ности имели возможность выбрать
наиболее подходящий вариант само-
управления. Укрепление единого пра-
вового пространства, правового поля
вовсе не означает, что надо внедрять
одну-единственную структуру местной
власти на всей территории страны. Об
этом говорят Конституция России и ба-
зовые законы, принятые в этой сфере
за два десятилетия. Об этом говорит
довольно солидный, внушительный
исторический опыт становления мест-
ного самоуправления в нашей стране,
В конце мая прошло
очередное заседание
Совета по местному
самоуправлению
при Председателе
Госдумы России
Сергее Нарышкине.
Темой обсуждения стало
самоуправление в сельских
муниципалитетах.
Дискуссия получилась
настолько насыщенной,
в том числе примерами из
практики, что мы решили
опубликовать стенограмму
почти полностью.
Самоуправление на селе:
сельские старосты, ТОСы, самообложение
Публикуется по стенограмме
41
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
от великих реформ Александра II в се-
редине ХIХ века до наших дней».
Нерешенные проблемы
Виктор Кидяев, председатель
Комитета Госдумы России по феде-
ративному устройству и вопросам
местного самоуправления, президент
Общероссийского Конгресса муни-
ципальных образований Российской
Федерации
«Прежде всего я хотел бы сказать
о том, что благодаря поддержке руко-
водства Госдумы России в прошлом и
в нынешнем году принят целый ряд за-
конов это новый этап развития мест-
ного самоуправления в нашей стране.
Я имею в виду Федеральный закон
136-ФЗ и все, что с ним связано.
Наш Комитет внимательно следит за
практикой его реализации, такой мо-
ниторинг позволяет вести постоянную
работу по точечной корректировке
законодательства о местном самоуп-
равлении.
При этом нам нельзя забывать о
том, что местное самоуправление
это прежде всего люди. В своем
Послании Федеральному Собранию
Президент Российской Федерации
поставил задачу: поддержать граж-
данскую активность на местах, в му-
ниципалитетах, чтобы у людей была
реальная возможность принимать
участие в управлении своим поселком
или городом в решении повседневных
вопросов, которые на самом деле оп-
ределяют качество жизни.
С этой точки зрения, тема, выбран-
ная для сегодняшнего обсуждения,
как нельзя актуальна. В материалах
слушаний, которые наш Комитет про-
вел в апреле (см. стр. 6–19. Прим.
«МВ»), мы отметили, что в Федераль-
ный закон № 131-ФЗ в качестве до-
полнительных форм участия граждан
в осуществлении местного самоуп-
равления могут быть введены сель-
ские старосты. Этот институт имеет
давнюю, еще дореволюционную исто-
рию. Полагаю, что и сейчас он имеет
неплохую перспективу для малона-
селенной местности, отдаленных де-
ревень. В этом мы убедились в ходе
совещания, которое Сергей Евгенье-
вич Нарышкин провел месяц назад в
Ленинградской области. При этом
в разных субъектах Федерации инсти-
тут сельских старост получил различ-
ное развитие.
Участию жителей может служить
и территориальное общественное
самоуправление (ТОС). Этот инсти-
тут также давно существует и хорошо
себя зарекомендовал в отдельных
населенных пунктах, особенно в сель-
ских поселениях. Есть обширная прак-
тика и в крупных городах, где ТОСы
стали настоящими помощниками му-
ниципальной власти, и это очень пра-
вильно.
К сожалению, в последнее время
в отношении территориального об-
щественного самоуправления воз-
никли некоторые проблемы, я имею в
виду статус юридического лица. Пос-
ледние изменения в Гражданский
кодекс Российской Федерации от-
несли ТОСы к общественным органи-
зациям. В общественных организа-
циях, как известно, предполагается
членство, а в ТОСе такого членства
нет и быть не может. Полагаю, что
стоит сообща поискать возможные
пути решения этой проблемы. Если
оставить все, как есть, то ТОСов с
юридическим лицом в стране не бу-
дет, а нет юридического лица – нет
и хозяйственного взаимодействия с
местной властью. Согласитесь, что
это неправильно.
Есть еще одно направление са-
мообложение. Сейчас закон допуска-
ет принятие решения по самообложе-
нию только во всем муниципальном
образовании целиком. Но каждый из
нас знает, что, например, в сельском
поселении может быть две–три де-
ревни и даже больше, и у каждой из
них специфические задачи. Если надо
почистить колодец в одном селе, нет
смысла агитировать за это жителей
другого. Есть мнение, что подобные
решения можно принимать по отде-
льным населенным пунктам.
В ходе наших апрельских слуша-
ний эта тема также поднималась, и
мы услышали понимание со стороны
Минфина России.
Вопрос самообложения интересен
еще и опытом ряда субъектов Рос-
сийской Федерации, выделяющих на
каждый рубль, собранный граждана-
ми, три или четыре рубля из своего
бюджета.
При этом я бы хотел особо под-
черкнуть, что самообложение следует
рассматривать именно как форму ак-
тивного участия жителей в осущест-
влении местного самоуправления,
в решении особо значимых задач на
конкретной территории. Но ждать, что
самообложение закроет дыру в бюд-
жете муниципального образования
это большая ошибка, говорю это со
знанием дела как бывший глава райо-
на.
Сегодня наша общая задача обес-
печить нормальное представительс-
тво интересов жителей при принятии
решений местной власти, сделать так,
чтобы жители не чувствовали себя
забытыми. Формы могут быть самые
разные. Но при этом никто не снима-
ет ответственности и с существующих
институтов муниципальной власти, в
частности, с депутатов.
В связи с этим, я бы хотел обра-
тить внимание еще на один вопрос.
Принимая в представительном орга-
не решение, депутаты должны иметь
реальные механизмы выявления мне-
ний жителей по отдельным вопросам.
Такой механизм в законодательстве
есть – это публичные слушания. Но
в последнее время стали звучать
предложения о сокращении случаев,
когда такие слушания требуется про-
водить.
Публичные слушания это не спо-
соб принятия решения. На них даже
не требуется кворум. Это инструмент
диалога, диалога местной власти и
жителей. На публичных слушаниях не
только жители говорят о проблемах,
но и должностные лица местного уп-
равления предлагают, как эти пробле-
мы решать, убеждают жителей в своей
правоте.
Полагаю, что мы должны внима-
тельно подойти к этому вопросу: пос-
мотреть практику; не допускать си-
туаций, когда жители сами по себе,
а руководители сами по себе, тут
должно быть единство».
42
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
Позиция Минюста России
Дмитрий Аристов, заместитель
министра юстиции Российской Феде-
рации
«Основная тема сегодня связана
с формами непосредственного осу-
ществления местного самоуправ-
ления населением. Минюст России
ведет постоянный мониторинг орга-
низации местного самоуправления.
Вот кратко итоги, касающиеся сегод-
няшней темы.
Первый блок вопросов связан с
институтом территориального обще-
ственного самоуправления. Здесь
Минюст выступает в двух ипостасях:
как орган, занимающийся организа-
цией местного самоуправления, так
и орган, осуществляющий государс-
твенную регистрацию некоммерчес-
ких организаций.
По данным мониторинга, на нача-
ло 2015 года в стране действует 21
тысяча ТОС, охватывающих 4,5 тыся-
чи муниципалитетов. Это практически
каждое четвертое муниципальное об-
разование.
Хочу отметить, что охват террито-
рий этим движением зачастую бывает
крайне неравномерен даже в преде-
лах соседних субъектов Федерации со
сходными социально-экономически-
ми условиями. Однако в тех регионах,
где местные сообщества проявляют
должную активность, где граждане ре-
ально чувствуют свою вовлеченность
в дела местных сообществ, а регио-
нальные органы власти и должност-
ные лица местного самоуправления
оказывают им всяческое содействие
и помощь, удается добиться неплохих
результатов. Особо хотел бы отметить
Краснодарский край, Волгоградс-
кую и Кировскую области, респуб-
лики Марий-Эл, Бурятию, достигших
значительных показателей в развитии
территориального общественного са-
моуправления. Интенсивное развитие
это движение получило в городах-
миллионниках: в Волгограде, Омске
и во многих других крупных городах
нашей страны.
Как обратил внимание Виктор Бо-
рисович Кидяев, действующий Феде-
ральный закон содержит ряд норм,
позволяющих использовать потенци-
ал ТОСов, зарегистрированных в ка-
честве юридических лиц, для решения
местных проблем. Такое юридическое
лицо может по договору с муници-
пальным образованием использовать
бюджетные средства для выполнения
определенных работ, решающих воп-
росы местного значения.
По данным Минюста России, в
качестве юридических лиц зарегис-
трировано 2,2 тысячи ТОСов, что со-
ставляет примерно 10 процентов от
их общего числа. При этом до недав-
него времени в законодательстве не
был решен вопрос об организацион-
но-правовой форме территориально-
го общественного самоуправления.
Виктор Борисович Кидяев уже гово-
рил об этой проблеме. Это, наверное,
самая основная из проблем, которые
мы должны решить, причем решить в
достаточно короткие сроки.
Мы видим три варианта решения.
Первый. Пользуясь тем, что статья
49 Гражданского кодекса Российской
Федерации допускает возможность
установления особенностей граж-
данско-правового статуса отдельных
организационно-правовых форм, ви-
дов и типов юридических лиц, такие
особенности ТОС как общественной
организации, как сейчас установлено
Гражданским кодексом, могут быть
предусмотрены в Федеральном зако-
не 82-ФЗ «Об общественных объ-
единениях».
Вторая модель связана с при-
своением ТОСу статуса отдельной
некоммерческой корпоративной ор-
ганизации то есть вывод ее из об-
щественных организаций непос-
редственно в Гражданском кодексе и
урегулированием особенностей со-
здания и деятельности территориаль-
ного общественного самоуправления
в Федеральном законе 82-ФЗ «Об
общественных объединениях». Ана-
логичным образом буквально на днях
был решен вопрос с общественными
движениями – я имею в виду Феде-
ральный закон № 133-ФЗ.
Третий вариант также исходит из
наделения ТОС статусом отдельной
некоммерческой корпоративной ор-
ганизации с урегулированием иму-
щественных вопросов в Гражданском
кодексе, а остальных вопросов в
профильном Федеральном законе
131-ФЗ. Аналогичным образом оп-
ределен, например, правовой статус
товариществ собственников недви-
жимости. Однако в этом случае ре-
гистрация ТОС будет осуществляться
в соответствии с законодательством
о государственной регистрации юри-
дических лиц, без участия и госу-
дарственного надзора со стороны
Минюста России, что может повлечь
определенные риски, связанные с ка-
чеством оформления правоустанав-
ливающих документов имею в виду
уставы). Предлагаю обсудить все три
варианта.
Второе направление развития
гражданской активности, на котором
я хотел бы остановиться, это об-
щественные палаты муниципальных
образований. Формат общественных
палат, созданный десять лет назад,
получил распространение во всех
субъектах Федерации и многих му-
ниципальных образованиях. Данный
формат позволяет активным граж-
данам местных сообществ, пользу-
ющимся авторитетом и уважением у
жителей, но не имеющим, в силу опре-
деленных обстоятельств, возможнос-
ти работать в качестве местных депу-
татов, выборных должностных лиц или
муниципальных служащих, активно
принимать участие в жизни местного
сообщества, делиться своим опытом и
знаниями, быть дополнительным свя-
зующим звеном между институтами
власти и гражданами, проживающими
в муниципальных образованиях.
На рассмотрение Правительс-
тва России периодически поступают
инициативы, предлагающие сделать
обязательным создание обществен-
ных палат на муниципальном уровне.
Представляется, что такая мера не-
сколько преждевременна. Никакой
обязательности, по нашему мнению,
здесь быть не должно. Вместе с тем,
целесообразно обратить внимание на
имеющийся положительный опыт со-
здания местных общественных палат
для его использования в практичес-
кой работе.
43
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
Третья форма непосредственно-
го участия граждан в осуществлении
местного самоуправления, которое
мы сегодня будем обсуждать, и на ко-
торое я хотел бы обратить внимание,
это институт сельских старост. Этот
институт не имеет прямого закрепле-
ния в федеральном законодательстве
и в контексте законодательства мо-
жет рассматриваться, как иная форма
участия населения в осуществлении
местного самоуправления.
Это форма общественной актив-
ности идет снизу. Распределение
такой практики по регионам крайне
неоднородно, а анализ поступающей
с мест информации показывает, что
она наиболее востребована в тех ре-
гионах, где низовые муниципальные
образования, в первую очередь, сель-
ские поселения, представляют собой
достаточно крупные формирования.
Так, по состоянию на начало теку-
щего года институт старост в различ-
ной степени распространенности су-
ществовал в 27 российских регионах.
Наибольшее распространение он по-
лучил в Ленинградской области, ко-
торая инициировала его обсуждение
на всероссийском уровне. Значитель-
ное распространение этот институт
получил в Амурской, Архангельской,
Орловской, Самарской областях,
Республике Хакасия, Ненецком
автономном округе. Несмотря на
различия правового регулирования
в разных регионах, в большинстве из
них деятельность старосты позицио-
нируется как общественная нагрузка.
В некоторых случаях староста рас-
сматривается как общественный по-
мощник главы муниципального обра-
зования либо представитель местной
администрации на соответствующей
территории.
Мы исходим из того, что староста
это прежде всего представитель
интересов местного сообщества. Не
продолжение региональной либо му-
ниципальной власти, а дополнитель-
ная форма участия граждан в осущест-
влении местного самоуправления. Не
считая возможным ставить вопрос
об обязательном распространении
подобной практики, хотел бы все же
отметить, что сочетание института
выборных старост в населенных пунк-
тах с закрепленными в Федеральном
законе № 131-ФЗ возможностями со-
здания территориальных подразде-
лений местной администрации, ис-
пользование возможностей местных
бюджетов в данном сочетании может
создать интересные форматы сотруд-
ничества на местном уровне. И мы го-
товы подумать вместе с вами над тем,
как официально определить статус та-
кого общественного представителя.
Еще один интересный формат учас-
тия граждан в осуществлении местно-
го самоуправления – самообложение.
Думаю, подробнее об этом скажет
представитель Минфина России. На
наш взгляд, имеет смысл обсудить
возможность введения самообложе-
ния на части территории муниципаль-
ного образования там, где сельские
поселения охватывают достаточно
обширные территории и включают в
себя де-факто разобщенные насе-
ленные пункты, расстояние между ко-
торыми составляет 5–10 километров
и более. Вопрос, весьма важный для
жителей одного населенного пункта,
может быть не актуален для жителей
других населенных пунктов.
Единственное, возникает неяс-
ный формат принятия таких решений.
Если это будет, например, собрание
жителей населенного пункта или кон-
ференция, то насколько принятые та-
ким образом решения будут воспри-
ниматься гражданами как легитимные
и обязательные к исполнению? Может
ли собрание обеспечить надлежащие
гарантии учета волеизъявления граж-
дан – такие же, как при проведении
местного референдума? К тому же
российское законодательство пока
не знает фактов проведения местных
референдум с разграничением не
в масштабе всего муниципального
образования, а на части его терри-
тории. Поэтому этот вопрос требует
серьезного обсуждения, в том числе
с учеными-конституционалистами и
специалистами в области муници-
пального права и вообще конституци-
онного права в целом.
Кроме того, уже стали частью пов-
седневной реальности такие формы
участия населения в осуществлении
местного самоуправления, как пуб-
личные слушания, собрания, конфе-
ренции. За истекший год, по нашим
данным, проведено более 65 тысяч
публичных слушаний, более 83 тысяч
собраний граждан, почти две тысячи
конференций. Как можно видеть из
многочисленных сообщений в средс-
твах массовой информации, жите-
ли активно интересуются проектами
развития территорий, на которых они
проживают, и охотно подключаются
к обсуждению планов строительства
новых жилых домов, автомобильных
дорог и решению других вопросов
местного значения.
В то же время предмет проведе-
ния обязательных публичных слуша-
ний, закрепленных в Законе, при де-
тальном рассмотрении обнаруживает
некоторые несовершенства. Так, с
одной стороны, формально требуют
обсуждения на публичных слушаниях
акты о внесении изменений в поло-
жения уставов муниципальных обра-
зований, устанавливающих перечень
вопросов местного значения, даже
если они сводятся к буквальному вос-
произведению положений новых фе-
деральных законов без какой-либо
вариативности. С другой, не требуют
публичных слушаний решения многих
достаточно чувствительных вопросов.
В отдельных ситуациях на слушаниях
не присутствует ни глава, ни пред-
седатель представительного органа
муниципального образования. Понят-
но, что такие слушания, скорее всего,
мало интересны гражданам, они не
видят отдачу от местной власти.
Полагаю возможным рассмотреть
вопрос о внесении в законодательство
изменений об обязательности при-
сутствия на публичных слушаниях при
рассмотрении особо важных, сущес-
твенных вопросов местной власти,
главы муниципального образования
– в случае если они проводятся по его
инициативе, и председателя предста-
вительного органа муниципального
образования при их проведении по
предложению этого органа».
Сельские старосты:
опыт Ленинградской области
Михаил Лебединский, председа-
тель Комитета по местному самоуп-
равлению Ленинградской области
«Действующее федеральное
законодательство не регламентирует
прямо создание такой формы учас-
тия граждан в местном самоуправле-
нии, как сельские старосты. Однако
с 2013 года именно институт старост
поддерживается в Ленинградской
области в качестве формы вовле-
чения граждан в решении вопросов
44
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
местного значения. Поэтому вокруг
этого опыта сегодня развернута дис-
куссия, в том числе и на федеральном
уровне.
В своем выступлении я хотел бы
кратко обозначить позицию Ленинг-
радской области по следующим воп-
росам. Следует ли распространить
опыт Ленинградской области по вве-
дению института сельских старост
повсеместно и регламентировать его
работу на федеральном уровне, или
оставить его введение на усмотрение
субъектов Федерации? Требует ли
введение института старост особой
финансовой обеспеченности субъек-
та Федерации и входящего в его со-
став муниципалитета для реализации
инициатив граждан?
Когда в 2011–2012 годах мы при-
ступали к подготовке областного
законопроекта «О поддержке деятель-
ности старост» и обсуждению органи-
зационных аспектов их работы, то ис-
ходили из важности самоорганизации
граждан именно в сельской местнос-
ти и именно в тех населенных пунктах,
где не представлены органы местной
власти, то есть в качестве нахождения
их там. Обсуждали возможность на-
деления сельских старост админист-
ративными полномочиями и правом
применять меры административной
ответственности.
В итоге было предложено рас-
сматривать сельских старост в качес-
тве иной формы участия населения в
осуществлении местного самоуправ-
ления. Эта возможность предусмат-
ривается статьей 33 Федерального
закона 131-ФЗ. Закон Ленинград-
ской области от 20 ноября 2012 г.
95-ОЗ «О содействии развитию на
части территорий муниципальных об-
разований Ленинградской области
иных форм местного самоуправле-
ния» был принят и вступил в силу с 1
января 2013 года. Я его для краткос-
ти буду именовать Законом «О ста-
ростах». Он призван обеспечивать
широкое представительство граждан
по взаимоотношениях с органами
власти, консолидировать сельских
жителей в решении вопросов благо-
устройства населенных пунктов, мо-
билизовать материальные и трудовые
ресурсы граждан, муниципальных об-
разований, хозяйствующих субъектов
для местного развития, формировать
и развивать в сельской местности ин-
ститут гражданского общества.
Следует отметить, что уже сама
подготовка законопроекта и сопутс-
твующая публичная дискуссия о пра-
вах, обязанностях и видах деятельнос-
ти сельского старосты способствовали
развитию этого института в регионе.
Это видно по изменению числа ста-
рост в Ленинградской области. Если
в начале работы над законопроектом
в марте 2011 года в Ленинградской
области действовали 1139 старост, то
в начале реализации закона, в январе
2013 года, их количество увеличилось
до 1433 человек, а в начале 2014 года
до 1555 человек. По состоянию на
первый квартал 2015 года в Ленинг-
радской области уже избрано и рабо-
тают 1668 старост.
Государственная поддержка рас-
пространяется только на инициати-
вы старост и общественных советов
сельских населенных пунктов Ленин-
градской области, не являющихся ад-
министративными центрами поселе-
ний. Всего в области 2945 населенных
пунктов, из них 2882, то есть 98 про-
центов, являются сельскими населен-
ными пунктами. И Закон «О старостах»
охватывает 88,4 процента из них.
Количество поселений, которые
имеют возможность претендовать на
субсидии из областного бюджета
178 из 199. Ключевым условием выде-
ления субсидий является подготовка
и выдвижение сельским старостой
при поддержке односельчан про-
ектов решений актуальных местных
проблем. Они могут быть небольши-
ми: ремонт деревенского колодца,
установка скамеек, устройство пеше-
ходных дорожек, освещение и много
других.
Эти проекты обсуждаются на соб-
раниях граждан или на заседаниях
общественных советов, включаются в
муниципальные программы и финан-
сируются из средств областного бюд-
жета в соответствии с порядком, оп-
ределенным Законом «О старостах».
Отбор заявок производит уполномо-
ченный орган администрации Ленинг-
радской области. Размер субсидии из
областного бюджета бюджету одного
поселения не может быть менее 100
тысяч и более 2,5 миллиона рублей.
Субсидия выделяется на условиях
софинансирования из местных бюд-
жетов от 1 до 25 процентов. Это пре-
дусмотрено Законом «О старостах».
В 2013 году на эти цели в бюджете
Ленинградской области было преду-
смотрено 70 миллионов, в 2014 уже
140, а в 2015 году – 210 миллионов
рублей.
При этом государственная подде-
ржка старост не предполагает оплаты
труда или иной компенсации затрат,
связанных с их деятельностью – эти
вопросы оставлены на усмотрение
местных властей. Но это не означа-
ет, что поддержку института старост
могут позволить себе лишь регионы с
профицитом бюджета, каким в насто-
ящее время является Ленинградская
область. Это лишь означает, что в ме-
ханизмах финансовых взаимоотноше-
ний между субъектом Федерации и
входящим в его состав муниципальны-
ми образованиями, которые действу-
ют в любом случае, следует предус-
мотреть взаимоотношения подобного
рода и выделить на них определенные
бюджетные сметы или объемы. Пусть
это будут не сотни миллионов, а ров-
но столько, сколько может позволить
себе субъект Российской Федерации,
но зато эти деньги будут направлены
ровно на те мероприятия, которые от-
вечают желаниям жителей, ими под-
держаны и смогут реально повысить
комфортность проживания на терри-
тории.
Что касается потенциального фи-
нансирования работы старост, то
здесь та же картина. Поселения с
независимым бюджетом могут пла-
нировать подобные расходы как
дополнительные, другие могут пе-
рераспределять финансы в пользу
поддержки активистов. Однако не
стоит забывать о том, что старостами
становятся люди не случайные это
общественники, которые готовы ра-
ботать не за страх, а за совесть, что
и доказала Ленинградская область.
Другими словами, это лидеры обще-
ственного мнения. Главным возна-
граждением таким людям становится
решение актуальной проблемы.
В целом же, отвечая на вопрос о
целесообразности распространения
опыта Ленинградской области на дру-
гие субъекты Российской Федерации,
хотел бы обратить внимание на то, что
часть 2 статьи 33 Федерального за-
кона номер 131-ФЗ предусматривает
обязанность органов государствен-
ной власти содействовать населению
в его участии в осуществлении мест-
ного самоуправления. На примере Ле-
нинградской области скажу, что в со-
ответствии с условием нашего Закона
«О старостах», количество старост в
регионе может составить более 3,5
тысячи человек, а число членов обще-
ственных советов, не считая старост,
более 10 тысяч. Таков потенциал вов-
лечения жителей сельской местности
в непосредственное личное участие
по решению вопросов местного зна-
чения. Таково количество граждан,
местных активистов, которые могут
напрямую включиться в работу по ре-
шению местных проблем благодаря
мерам государственной поддержки.
Важно увязывать детали правового
регулирования статуса старост с кон-
кретными социально-экономически-
ми условиями субъекта Федерации и
муниципального образования. Имен-
но поэтому в Законе Ленинградской
45
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
области нет жесткого регламента де-
ятельности старост. Местное сооб-
щество само должно разобраться, что
оно хочет от старосты, каким требова-
ниям этот человек должен соответс-
твовать.
Такой рамочный подход уместен и
для федерального законодателя, по
нашему мнению. Было бы ошибкой
стремиться к всеобщей унификации
статуса сельских старост. Однако, оп-
ределение в федеральном законе ос-
нов этого статуса принесет большую
пользу работе старост, облегчит их
взаимодействие с представителями
государственных, в том числе феде-
ральных органов власти».
Владимир Анфиногенов, старо-
ста деревни Санино Ленинградской
области
«Я представляю сельское посе-
ление Ломоносовского района Ле-
нинградской области, точнее, семь
деревень, входящих в состав поселе-
ния. Опыт нашего совета невелик. Мы
работаем семь месяцев в качестве
именно совета старост. До этого каж-
дый староста в нашей деревне решал
свои вопросы: ремонт колодца, стро-
ительство детской площадки и тому
подобные.
Как показывала практика, в оди-
ночку работать очень тяжело. Колле-
гиальность дает возможность обмена
знаниями и придает значимость тем
документам, которые мы готовим и с
которыми обращаемся в инстанции.
Одна из причин нашего объединения
в совет то, что в пределах одного
поселения задачи, стоящие перед
старостами входящих в состав по-
селения населенных пунктов, одни,
общие.
Комитет Законодательного соб-
рания Ленинградской области по
местному самоуправлению наше объ-
единение поддержал и продолжает
оказывать практическую и юридичес-
кую помощь. Когда мы объединились
в совет, у нас появилась возможность
решать более серьезные задачи. Мы
считаем очень большой нашей побе-
дой то, что мы добились газификации
деревни Санино. Там возникла про-
блема: через деревню проходят две
региональные дороги. 42 домовладе-
ниям из-за того, что под региональной
трассой нельзя прокладывать газоп-
роводы, грозило остаться без газа. А
это почти половина деревни, причем
это старые застройки, коренные жи-
тели… Допустить такого совет старост
не мог. Мы вели работу и в итоге сов-
местно с администрацией добились
решения, что эта часть региональной
дороги была передана в ведение мес-
тной администрации. Она стала ули-
цей, что позволит проводить под ней
все коммуникации и обеспечить газом
деревню. Газификация будет завер-
шена в 2017 году. Мы считаем это зна-
чительным событием, а когда видишь
результат своего труда, он дает силы
всем старостам для дальнейшего ре-
шения вопросов.
Второй вопрос, который мы реши-
ли, тоже связан с большой и сложной
региональной трассой. Всем извест-
но, что это тяжелые и непростые за-
дачи. Дороги были проложены без
тротуаров и пешеходных переходов,
люди идут по обочине. Совет старост
добился межведомственного обсле-
дования автомобильных дорог. По
итогам будут составлены дефектные
ведомости и переданы в дорожный
комитет Ленинградской области, ко-
торый внесет коррективы вот в свои
планы для устранения недостатков.
Изначально Совет старост не мог
не выбрать слова, которые запада-
ют в душу всем и были сказаны Пре-
зидентом России: надо объяснять,
рассказывать людям, какие приори-
теты выбраны и почему, что можно
отложить на потом, а что нельзя от-
кладывать ни при каких обстоятель-
ствах. Во время работы с коллегами
из других районов Ленинградской
области, проявились два обстоя-
тельства, которые помогают в рабо-
те: объединение на уровне сельских
поселений в советы и практическое
обучение старост – «круглые столы»,
это школа передового опыта. Напри-
мер, на примере своего сельского
поселения мы готовы и планируем
рассказать людям про тот же газ. В
соседней деревне староста прошел
весь путь от подготовки проектной
документации до подачи газа в дома,
по дорогам. Думаем, что обучение и
сопровождение старосты от момен-
та, когда он задал вопрос, до реали-
зации проекта, когда староста будет
чувствовать, куда на каждой ступени
можно обратиться и получить поша-
говый совет, рекомендацию, это
поможет в решении вопросов».
Конфликт 131-го Закона
и отраслевого
законодательства
Вячеслав Тимченко, заместитель
председателя Комитета Совета Фе-
дерации по регламенту и организации
парламентской деятельности
«Безусловно, практика Ленинград-
ской области заслуживает поддержки
и распространения. Кстати, институт
старост в той или иной форме исполь-
зуется практически в половине субъ-
ектов Российской Федерации. Я не
хочу сказать, что используется в пол-
ном объеме, но в некоторых субъектах
Федерации используются и иные спо-
собы участия населения в осущест-
влении местного самоуправления
это и ТОСы, и другие формы.
Коллеги уже говорили о том, что
необходимо законодательно пос-
мотреть, что нужно сделать на феде-
ральном уровне для того, чтобы дать
поддержку и новый импульс развитию
этого института. Я думаю, что здесь
нужно пойти по тому же пути, как мы
пошли в Федеральном законе 136-
ФЗ – дать возможность не императив-
но, а диспозитивно принимать реше-
ния, передать такое право на уровень
субъектов Российской Федерации.
Причем большую роль здесь должно
сыграть распространение передового
опыта и лучших муниципальных прак-
тик, чем сейчас занимается Всерос-
сийский совет местного самоуправ-
ления.
Что касается федерального уров-
ня, еще раз хочу обратить внимание
на то, что после упразднения Минре-
гиона России бразды координатора
перешли к Минюсту России. Пользу-
ясь случаем, хотел бы обратиться к
заместителю министра со словами о
том, что координация Минюста Рос-
46
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
сии в рамках законопроектов, вно-
симых Правительством Российской
Федерации, должна быть более су-
щественной. К сожалению, Госдума
России часто получает законопроек-
ты, противоречащие Федеральному
закону № 131-ФЗ, и опасности уда-
ется избежать только благодаря уси-
лиям профильного Комитета Госдумы
России. Конечно, было бы неплохо при
рассмотрении законов, касающихся
вопросов местного самоуправления,
на пленарном заседании Госдумы
России дать возможность выступать
не только членам профильного Коми-
тета, но и представителям обществен-
ных организаций: Общероссийского
Конгресса муниципальных образова-
ний, Всероссийского совета местного
самоуправления.
Я хочу вернуться к тому поручению,
которое дал Владимир Владимирович
Путин по дальнейшему совершенс-
твованию законодательства о мест-
ном самоуправлении. Как вы помните,
мы и на Всероссийском съезде муни-
ципальных образований в Суздале, и
на заседании Совета по местному са-
моуправлению при Президенте Рос-
сии говорили, что есть три базовых
элемента дальнейшего совершенс-
твования законодательства. Первая
социальная основа местного само-
управления, которую мы прописали в
Федеральном законе 136-ФЗ. Вто-
рая составляющая – полномочия. Тре-
тья – финансовое обеспечение.
Кстати, что касается полномочий,
которые частично были урегулированы
в федеральных законах №№ 136-ФЗ и
161-ФЗ и последующих законах, об
этом все равно сейчас идет дискуссия
в экспертном сообществе. Сейчас на
первый план выходит естественный
конфликт между Федеральным зако-
ном 131-ФЗ и отраслевым законо-
дательством. Более того, некоторые
достаточно уважаемые эксперты го-
ворят, что возможно рассмотреть та-
кую тему: вопросы местного значения
рассматривать как предметы ведения,
а вообще вопросы местного значения
и полномочия по отраслям перенес-
ти в отраслевые законы. Чтобы таким
образом – это один из вариантов, я
не настаиваю на абсолютной правоте
этого подхода, – разрешить конфликт,
не нужный ни для местного самоуп-
равления, ни для граждан.
Что касается увеличения финан-
сового наполнения местного самоуп-
равления, то какие бы мы институты
ни развивали территориальное ли
общественное самоуправление, инс-
титут старост ли, все равно это будет
упираться в наполнение муниципаль-
ных бюджетов. Особенно в нынешних
экономических условиях необходима
инициатива, в том числе и поддержка
малого и среднего бизнеса на муни-
ципальном уровне, но необходима и
поддержка со стороны федерально-
го уровня. Мы еще раз обращаемся к
Минфину России с призывом, чтобы
они выполнили те обещания, которые
давали по поводу двух этапов налого-
вой реформы по передаче бюджетов
на региональный и муниципальный
уровень.
Кстати, недавно мы встречались
с Федеральной налоговой службой
(ФНС) и, по заявлению заместителя
ее руководителя Светланы Леонидов-
ны Бондарчук, ФНС впервые за пос-
ледние десять лет готова передать
администрирование, управление и
сбор ряда налогов на муниципальный
уровень. Вы помните, что и Минфин
России, и Федеральная налоговая
служба всегда категорически отрица-
ли этот вариант. Сейчас Федеральная
налоговая служба признает, что не
справляется, что собираемость бу-
дет гораздо выше на муниципальном
уровне, и готова оказать содействие
в пересмотре законодательства и пе-
редачи части налогов для админист-
рирования и сбора на муниципальном
уровне.
Более того, сегодня в том, что ка-
сается новой редакции Бюджетного
кодекса, существует определенный
парадокс. Мы говорим, что для мес-
тного самоуправления приоритетен
Федеральный закон 131-ФЗ. Од-
нако, в том, что касается налогов и
вообще финансовой составляющей,
определяющим является Бюджетный
кодекс, который редко учитывает ин-
тересы Федерального закона 131-
ФЗ.
В целом я считаю, что необходимо
продолжить дальнейшую работу по
выполнению поручений Президента
Российской Федерации, в том числе
уделяя внимание развитию института
старост».
Опыт Европы,
Российской империи и СССР
Сергей Некрасов, старший науч-
ный сотрудник Института государства
и права Российской академии наук
«Поделюсь некоторыми сообра-
жениями по поднятым вопросам, до-
бавив имеющийся российский опыт
и в какой-то степени зарубежный. Я
имею в виду опыт и монархического,
и советского периода конечно, его
нельзя механически воспроизводить,
но какие-то положительные моменты
в прошлом были.
Что касается монархического пе-
риода, старосты были представителя-
ми сословного крестьянского самоуп-
равления. Это в современной России
не приемлемо. Но положительным
моментом я считаю то, что старосты
были интегрированы в систему влас-
ти, функционировали при тесном
взаимодействии, а порой и под не-
посредственным руководством вы-
шестоящих земских структур, иногда
даже и губернаторских.
Что касается советского перио-
да, тут важна оговорка: речь идет не
о наполнении термина. Великая Оте-
чественна война наложила свой от-
печаток: не принято было говорить о
старостах. Но управление в сельских
населенных пунктах, не являющихся
сельскими советами в современной
терминологии, сельскими поселения-
ми, муниципальными образованиями,
все-таки было. И всегда существова-
ли положения они были обновле-
ны в 1985 году об общих собраниях
граждан по месту жительства и об
общественных уличных, домовых и
сельских комитетах. Это то, что может
быть применено в качестве аналогии
сегодня. Конечно, не надо идеализи-
ровать деятельность тех структур, там
было много формализма, соответс-
твующая аналитика есть.
Интересный момент: сельские
комитеты, возглавляемые предсе-
дателями, будучи общественными,
работали под руководством исполни-
тельных комитетов, причем не только
сельских, но и районных. То есть под
руководством вышестоящего уровня,
в том числе включая норму о том, что
вышестоящие исполнительные коми-
теты должны были либо исполнять ре-
шения общественных комитетов, либо
давать аргументированные отказы.
Другими словами, просто отмахнуть-
ся от решения общественности было
невозможно. Такой же опыт, кстати,
был и в социалистических странах, ко-
торые принято называть странами на-
родной демократии: в Венгрии, Бол-
гарии, на Кубе и в некоторых других.
Какие варианты возрождения ин-
ститута сельских старост могут быть
в современной России? Первый ва-
риант нем не говорилось, и в при-
нципе, не стоит его муссировать, хотя
представителю науки можно простить)
теоретически не исключено обозна-
чение термином «сельский староста»
главы муниципального образования
сельского поселения. Конечно, прак-
тики такой нет, и это решение может
расцениваться как снижение статуса.
Но все-таки в Федеральном законе
131-ФЗ термин «глава муниципаль-
ного образования» используется в
собирательном ключе, примерно как
47
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
высшее должностное лицо субъекта
Федерации, который может быть и гу-
бернатором, и мэром Москвы, и гла-
вой республики. Поэтому, если такое
решение будет принято, оно просто
станет проявлением самостоятель-
ности местного самоуправления.
Хотя, повторю это, скорее, теорети-
ческое суждение.
Два других варианта более реаль-
ны, и отчасти здесь их уже поднимали.
Первый вариант придание сельско-
му старосте статуса должностного
лица местного самоуправления, орга-
на местного самоуправления. Феде-
ральный закон № 131-ФЗ допускает
возможность создания территориаль-
ных органов местной администрации
в других муниципальных образова-
ниях. Сельский староста может обла-
дать таким статусом: либо быть еди-
ноличным территориальным органом
местной администрации, либо воз-
главлять, если речь о крупной дерев-
не, другой населенный пункт, либо
возможен коллегиальный территори-
альный орган.
Второй вариант – быть главой тер-
риториального общественного са-
моуправления. И для сельской мест-
ности это более актуально. Все-таки
в городах дом, квартал это одно, а
в сельском населенном пункте другое
пространство, своя традиция, своя
история...
Оба варианта имеют как плюсы,
так и минусы. В первом случае это
властный авторитет и соответству-
ющие возможности, но возможно и
отсутствие поддержки населения. Во
втором случае, наоборот, поддержка
населения обеспечена, потому что
главой территориального обществен-
ного управления иначе как через вы-
боры не стать, какими бы они ни были
формальными или реальными. Зато
есть угроза безвластия и безденежья.
Эти два варианта можно сбалан-
сировать, они очень сопрягаются. И
здесь можно использовать французс-
кий опыт: на местах проводятся выбо-
ры должностных лиц муниципальных
образований, а затем эти выбранные
должностные лица наделяются испол-
нительной властью с соответствую-
щим статусом и становятся предста-
вителями исполнительной власти.
Эти варианты можно и нужно за-
крепить законодательно. Способы за-
крепления тоже могут быть разными.
Может быть, когда-то вызреет идея
самостоятельного комплексного фе-
дерального закона об общих принци-
пах организации территориального
общественного самоуправления, в
котором можно отразить и процедур-
ные регистрационные вопросы, и ста-
тус этих должностных лиц. Либо мож-
но ограничиться поправками в статьи
27 и 37 действующего Федерального
закона № 131-ФЗ, где, в частности,
идет речь о территориальных органах
местных администраций и о террито-
риальном общественном самоуправ-
лении.
Но я бы однозначно согласился с
Вячеславом Степановичем Тимченко
в том, что надо обязательно норма-
тивно закреплять многовариантность,
не следует создавать единую схему».
Юридический статус ТОС
Екатерина Шугрина, директор
Центра поддержки и сопровождения
органов местного самоуправления
Высшей школы государственного уп-
равления РАНХиГС при Президенте
Российской Федерации
«Действительно, есть насущная
потребность в гармонизации законо-
дательства о местном самоуправле-
нии и гражданского законодательства.
В первую очередь, в части совершенс-
твования организационно-правовой
формы ТОС как юридического лица.
Но прежде чем высказывать не-
которые суждения по этому вопросу,
хотела бы сделать два вводных ком-
ментария. Как уже говорилось, можно
предусматривать разные модели пра-
вового регулирования и, соответс-
твенно, осуществления деятельности
органами территориального обще-
ственного самоуправления и их вклю-
ченности в систему местного самоуп-
равления.
Существуют две крайние развилки.
Либо мы делаем ТОСы элементом, од-
нозначно встроенным в систему мест-
ного самоуправления. В таком случае
эти вопросы должны регулироваться
законодательством о местном само-
управлении, в котором мы делаем ак-
цент на том, что это один из уровней
местного самоуправления, а пред-
седатели ТОСов это должностные
лица с соответствующим статусом,
который регулируется законодатель-
ством о местном самоуправлении.
Второй выбор тот, который
предусмотрен сейчас: органы тер-
риториального общественного са-
моуправления это разновидность
общественных объединений или об-
щественных организаций. То есть на
первое место выводится их обще-
ственная природа со всеми вытекаю-
щими отсюда последствиями.
Мне кажется, более верен смешан-
ный путь, потому что очевидно, что в
деятельности органов территориаль-
ного общественного самоуправления
есть достаточно серьезные проявле-
ние и первого, и второго элементов.
Но было бы более правильным все-
таки регулировать деятельность орга-
нов территориального общественного
самоуправления и их статус как юри-
дических лиц именно законодатель-
ством о местном самоуправлении.
Поясню свою точку зрения на при-
мере некоторых особенностей. Пер-
вый вопрос, который возникает при
регистрации органов территориаль-
ного общественного самоуправле-
ния, их территориальная привязка.
В настоящее время, согласно нашему
законодательству о местном самоуп-
равлении, территориальные границы
определяют органы местного самоуп-
равления и фиксируются соответству-
ющим решением. Если мы рассмат-
риваем органы территориального
общественного самоуправления как
общественные организации, то в пре-
делах одной территории может быть
сколько угодно органов ТОС. Никако-
го запрета в этом случае нет, никакой
специфики установить законодатель-
ством об общественных организациях,
о некоммерческих организациях мы
не можем. С моей точки зрения, это
неправильно, потому что орган ТОС в
пределах одной территории должен
быть один именно у него должно
быть право представлять население
соответствующей территорией.
С этим тесно связана и вторая осо-
бенность. Наше законодательство о
местном самоуправлении предостав-
ляет возможность участвовать в де-
ятельности территориального обще-
ственного самоуправления гражданам
в возрасте от 16 лет. Наверное, это
48
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
правильно, потому что для решения
мелких бытовых, житейских вопросов,
связанных с развитием территорий,
люди уже достаточно подготовлены и
уже достаточно адекватно оценивают
те проблемы, которые у них есть.
Но если мы посмотрим законо-
дательство об общественных, неком-
мерческих организациях, там четко
идет привязка к 18-летнему возрасту,
что тоже вполне логично. По законо-
дательству о некоммерческих, обще-
ственных организациях, создать та-
кую организацию могут три человека.
Для создания органа ТОС и вообще
территориального общественного
самоуправления, наверное, это явно
неправильно. В данном случае законо-
дательство предусматривает совер-
шенно другой механизм собрание и
значительно большее включение насе-
ления именно на этапе создания ТОСа.
Возникают и другие особенности.
Если мы создаем органы территори-
ального общественного самоуправ-
ления, то существуют определенные
элементы их включения в деятельность
местного самоуправления. В частнос-
ти, у них есть право нормотворческой
инициативы и так далее. Действующее
законодательство именно для органов
территориального общественного са-
моуправления предусматривает эту
специфику, которая не может быть, с
моей точки зрения, достаточно адек-
ватно учтена законодательством о не-
коммерческих или об общественных
объединениях. Например, их участие
в публичных слушаниях, в проведении
опросов населения по тем или иным
вопросам развития территории и так
далее.
Еще один аспект, который тоже
обладает достаточно большой спе-
цификой, связан с обязательностью
решений. Если мы говорим об обще-
ственных, некоммерческих организа-
циях, то, как уже говорилось, возни-
кает вопрос, связанный с членством.
Для территориального общественного
самоуправления, мне кажется, это не-
приемлемо в принципе. Кроме того,
решение органов общественных объ-
единений, некоммерческих организа-
ций является обязательным для членов
этих организаций. В отношении ТО-
Сов это тоже неприемлемо: понятно,
что решения, принимаемые органами
территориального общественного са-
моуправления, должны распростра-
няться на тех, кто проживает на терри-
тории в границах, установленных для
деятельности такого органа.
Мне кажется, было бы правильно
провести определенную гармониза-
цию законодательства о местном са-
моуправлении и гражданского законо-
дательства в части государственной
регистрации юридических лиц как са-
мостоятельного вида.
Представитель Минюста России
назвал разные модели правового ре-
гулирования. Мне кажется, было бы
правильно делать ставку именно на
законодательстве о местном самоуп-
равлении. При этом риски, которые
вы назвали, связаны с тем, сможет
ли Минюст России в этом случае за-
ниматься государственной регис-
трацией. Но здесь нужно обратить
внимание на следующее. Во-первых,
на статус юридического лица. Уже на-
зывали цифру: 10 процентов органов
территориального общественного са-
моуправления получают такой статус.
Это сильные ТОСы в крупных муници-
пальных образованиях, где совершен-
но иной профессиональный уровень
кадров. Конечно, всегда есть риск, что
будут готовиться не очень хорошие по
качеству нормативные акты, но вот в
этом случае, мне кажется, риск все-
таки меньше.
Здесь вспоминались наши исто-
рические корни. Но у нас был пери-
од, когда государственной регист-
рацией органов Территориального
общественного самоуправления как
юридических лиц занимались сами
органы местного самоуправления. И
эта деятельность была достаточно ус-
пешной».
Киров: ТОС и центры
местной активности
Владимир Быков, глава Кировс-
кой городской думы
«В Кирове ТОСы не являются юри-
дическими лицами, председатели ра-
ботают на общественных началах, не
получают заработную плату от муни-
ципалитета.
В целях становления и развития
системы территориального обще-
ственного самоуправления в городе
Кирове разработаны следующие до-
кументы:
муниципальная целевая про-
грамма содействия участию населе-
ния в местном самоуправлении;
положение о территориальном
общественном самоуправлении му-
ниципального образования «город
Киров»;
методические рекомендации
по созданию ТОС;
положение о центрах местной
активности.
Для справки: решениями Киров-
ской городской думы утверждены
границы 44 территориальных обще-
ственных самоуправлений. Это более
56 тысяч инициативных и активных
горожан, составляющих 11 процентов
населения города.
Территориальное общественное
самоуправление в Кирове решает
жизненно важные проблемы горо-
жан:
содействие правоохранитель-
ным органам в поддержании обще-
ственного порядка;
участие в работе с детьми и
подростками;
участие в общественных ме-
роприятиях по благоустройству тер-
риторий;
взаимодействие с организаци-
ями и предприятиями жилищно-ком-
мунального хозяйства;
осуществление общественного
контроля за деятельностью органов
власти.
С 2007 года представители ТОСов
реализовали 508 проектов: построено
377 детских и спортивных площадок
по месту жительства на сумму более
90 миллионов рублей, при этом более
половины составляет вклад самих жи-
телей.
В Кирове внедрена новая форма
участия населения в осуществлении
местного самоуправления и объеди-
нения самих тосовцев это центры
местной активности. Сегодня откры-
то 18 центров местной активности в
каждом депутатском округе, которые
на одной площадке объединяют ак-
тивных тосовцев. На базе центров
местной активности работают город-
ские общественные приемные, цент-
ры общественного доступа к системе
«Интернет», созданы общественными
советы, организующие участие горо-
жан в публичных слушаниях, собрани-
ях, конкурсах и других мероприятиях
общественной жизни.
Учитывая перспективы развития
территориального общественного
49
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
самоуправления в России, а также со-
вершенствование законодательства в
целях обеспечения регистрации ТОС
в качестве юридического лица, счи-
таем необходимым устранение про-
тиворечий между нормами Граждан-
ского кодекса Российской Федерации
и нормами Федерального закона
131-ФЗ, регулирующего вопросы де-
ятельности территориального обще-
ственного самоуправления.
Организационно-правовая форма
ТОС как юридического лица не может
быть отнесена к общественной орга-
низации по двум признакам. Первая
общественная организация пре-
дусматривает членство, а Федераль-
ный закон 131-ФЗ понятием «член
ТОС» не оперирует, так как ТОС имеет
массовый характер и открыт для учас-
тия всех жителей соответствующей
территории. Вторая членами обще-
ственной организации, в соответс-
твии с Федеральным законом № 82-
ФЗ могут быть граждане, достигшие
18 лет, тогда как при создании ТОС
учитывается кворум граждан на учре-
дительных собраниях и конференци-
ях, достигших 16 лет.
Предлагаем рассмотреть возмож-
ность внесения измерений в Граждан-
ский кодекс Российской Федерации в
части допущения создания некоммер-
ческих юридических лиц в иных фор-
мах, нежели предусмотренные феде-
ральными законами, либо упрощения
процедуры регистрации некоммер-
ческих организаций.
Поскольку создание ТОС юри-
дического лица, возможно, приведет
к отторжению населения от участия в
территориальном общественном са-
моуправлении, это повлечет за собой
ряд последствий таких, как госу-
дарственная регистрация, предостав-
ление бухгалтерской и статистической
отчетности, уплата налогов и сборов
Кроме того, есть предложение
рассмотреть исключение границ тер-
риториального общественного са-
моуправления в рамках подъезда
многоквартирного дома, так как при
благоустройстве придомовой терри-
тории недостаточно решения ТОСа
одного подъезда, что может привести
к противоречиям и конфликтам жите-
лей всего дома.
В заключение хотелось бы отме-
тить, что каждая территория находит
свои инновационные подходы к акти-
визации населения, включая его соци-
ально-значимую деятельность, в рам-
ках конструктивного диалога власти и
общества.
Учитывая многолетний опыт горо-
да Кирова в развитии территориаль-
ного общественного самоуправления,
предлагаем рассмотреть следующую
модель функционирования террито-
риального общественного самоуп-
равления на уровне муниципалитетов.
В основе – некоммерческая органи-
зация на уровне города либо района,
либо микрорайона, в которую входят
представители территориального об-
щественного самоуправления на со-
ответствующей территории, не явля-
ющиеся юридическими лицами».
Александра Игнатьева, испол-
нительный директор Союза российс-
ких городов, глава внутригородского
муниципального образования «Текс-
тильщики» города Москвы
«Союз российских городов очень
активно занимается территориальным
общественным самоуправлением. В
рамках нашей организации создана
рабочая группа, в которую вошли ру-
ководители органов территориально-
го общественного самоуправления.
Общаясь с этими людьми, мы провели
несколько рабочих заседаний, по ре-
зультатам которых хочу сделать не-
сколько предложений.
Первое, что отмечается – отсутс-
твие активности населения, которое
связано с отсутствием мотивации и
прежде всего обеспеченности терри-
ториального общественного самоуп-
равления. Данная проблема могла бы
быть решена посредством привлече-
ния органов территориального обще-
ственного самоуправления к решению
муниципальных задач хозяйственного
и социально-культурного характера
на основе договорных отношений с
передачей финансовых средств на их
исполнение без соблюдения процеду-
ры торгов.
Кроме того, стимулирование граж-
данской активности возможно путем
предоставления органам территори-
ального общественного самоуправ-
ления муниципальных преференций
в виде компенсаций за коммуналь-
ные услуги, освобождения от мест-
ных налогов и т.п. А также путем ма-
териально-технического обеспечения
деятельности территориального об-
щественного самоуправления из бюд-
жета города, а именно: на приобрете-
ние канцелярских товаров, расходных
материалов, оформление выставоч-
ных и информационных стендов и так
далее.
Вместе с тем, действующим феде-
ральным законодательством не пре-
дусмотрены расходные обязательства
органов местного самоуправления
бюджета по развитию органов терри-
ториального общественного самоуп-
равления.
В целях регулирования участия на-
селения в осуществлении местного
самоуправления предлагаем внести
следующие изменения в действую-
щее законодательство Российской
Федерации.
В Гражданский кодекс Россий-
ской Федерации. Действующая с 5
мая 2014 года глава 4 Гражданского
кодекса предусматривает отнесение
органов территориального обще-
ственного самоуправления к обще-
ственным организациям. Участники
члены общественной организации
несут обязанность уплачивать пре-
дусмотренные ее уставом членские и
иные имущественные взносы. Тогда
как участие в органах территориаль-
ного общественного самоуправления,
в соответствии со статьей 27 Феде-
рального закона 131-ФЗ, не пред-
полагает членство и внесение членс-
ких взносов. Кроме того, Гражданский
кодекс содержит закрытый перечень
некоммерческих юридических лиц и
не предусматривает самостоятельной
организационно-правовой формы
территориального общественного са-
моуправления.
Для устранения выявленных про-
тиворечий между Гражданским ко-
дексом и Федеральным законом
131-ФЗ необходимо внести в главу
4 Гражданского кодекса Российской
Федерации изменения, предусмат-
ривающие создание некоммерческих
организаций в иных формах, нежели
предусмотренных действующим фе-
деральным законодательством.
В Федеральный закон 131 «Об
общих принципах организации мес-
тного самоуправления в Российской
Федерации». В части дополнения к
статье 16 (полномочия по развитию
территориального общественного
самоуправления) необходимо, чтобы
у органов местного самоуправления
возникли расходные обязательства
по финансированию деятельности ор-
ганов территориального обществен-
ного самоуправления. С точки зрения
основ народовластия, введение обя-
занности организовывать ТОС на раз-
личных территориях города приведет
к экономии денежных средств мест-
ного бюджета, удобству в управлении
городом в целом, а также явится яр-
ким выражением демократии на пути
построения правового государства в
Российской Федерации.
В другие законы. В статью 3 Феде-
рального закона № 135-ФЗ «О защите
конкуренции» и в статью 1 Федераль-
ного закона 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, ра-
бот, услуг по обеспечению государс-
твенных и муниципальных нужд» – в
части нераспространения данных за-
50
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
конов на отношения органов местного
самоуправления с органами терри-
ториального общественного самоуп-
равления. Поскольку судебная прак-
тика предусматривает необходимость
проведения процедуры закупок, това-
ров и работ.
В Федеральный закон 7-ФЗ «О
некоммерческих организациях», в гла-
ву 2 «Формы некоммерческих органи-
заций»: дополнить перечень форм не-
коммерческих организаций формой
«территориальное общественное са-
моуправление».
Также в Федеральный закон 129-
ФЗ «О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей» и в Приказ Феде-
ральной налоговой службы России от
25 января 2012 г. «О подтверждении
форм и требований к оформлению
документов, представляемых в регис-
трационный орган при государствен-
ной регистрации юридических лиц»:
предусмотреть специальный порядок
регистрации в качестве юридического
лица для органов территориального
общественного самоуправления. В
настоящее время учредителями ТОС
признаются все жители, присутству-
ющие на учредительном собрании,
следовательно, на каждого из них не-
обходимо заполнить, так называемый
«Лист Б», в котором необходимо, в том
числе, указать паспортные данные
учредителя. На практике количество
жителей делегатов учредительных
собраний и конференций может со-
ставлять более 50 человек. В этом слу-
чае заполнить на всех «Лист Б» явля-
ется очень затруднительным. Иногда
50 человек учредителей ТОСа набрать
трудно – поэтому нужно начинать хотя
бы с 15–20 человек, ведь это действи-
тельно очень активные люди, которые
потом поведут за собой других.
Также есть проблемы очень низ-
кой квалификации кадров. Активисты
территориального общественного са-
моуправления хотят, чтобы их учили,
им не хватает знаний. Если они откры-
вают юридическое лицо, то, как уже
было сказано, знаний для открытия
юридического лица и ведения всех
этих бухгалтерских документов не-
достаточно.
На всех конференциях предста-
вители ТОС говорят, что им очень
хочется, чтобы кто-то инициировал
создание союза или ассоциации со-
ветов территориального обществен-
ного самоуправления страны. А чтобы
они могли общаться, нужен единый
информационный ресурс, где бы они
могли обмениваться своими пробле-
мами и положительными практиками.
Наконец особенно много говорят
о грантах, которые могли бы получать
ТОС, но не получают, потому что нет
ни отдельного гранта, ни отдельного
грантораспределителя именно для
территориального общественного са-
моуправления».
Минфин России:
проблемы самообложения
Леонид Горнин, заместитель ми-
нистра финансов Российской Феде-
рации
«Необходимо понимать, что сам по
себе институт самообложения являет-
ся, на взгляд Минфина России, одним
из эффективных инструментов по уве-
личению или расширению доходной
части бюджетов муниципальных об-
разований. Особенно это очень важно
сейчас, поскольку те сложности, кото-
рые в целом испытывают региональ-
ные и местные бюджеты, подталки-
вают нас к поиску новых механизмов
наполнения их доходной части.
За последние пять лет у нас четко
вычерчивается тенденция снижения
доли доходов местных бюджетов как
относительно валового внутреннего
продукта, так и внутри консолидиро-
ванных бюджетов субъектов Российс-
кой Федерации. Справедливости ради
надо отметить, что это связано, в том
числе, и с принятыми на федеральном
уровне решениями о перераспреде-
лении расходных полномочий, таких,
как образование, детские дошкольные
учреждения и ряд других новаций.
Минфином России ведется анализ
самообложения граждан. В 2014 году
механизм самообложения применял-
ся в 1454 муниципальных образовани-
ях. На наш взгляд, этот крайне малый
показатель, поскольку у нас больше
23 тысяч муниципальных образова-
ний. Также отмечу, что за последние
четыре года этот показатель является
константой. Другими словами, коли-
чество муниципальных образований,
где применяется механизм самооб-
ложения, практически не меняется,
но процесс носит перманентный и
при этом неравномерный характер. В
целом за три года данный механизм
использовался всего в 46 субъектах
Российской Федерации. Это также, по
нашему мнению, крайне низкий пока-
затель.
Наибольший объем поступлений в
2014 году от самообложения получен
в республиках Татарстан и Башкор-
тостан, Пермском крае, Кировской
и Калужской областях.
Как показывает трехлетняя практи-
ка, 95 процентов объема поступлений
приходится на сельские поселения.
В городских округах самообложение
применялось очень слабо. Если в 2013
году механизм самообложения ис-
пользовался в трех городах в Киров-
ской, Саратовской, Свердловской
областях всего на сумму в 5 тысяч
рублей, то есть практически в преде-
лах статистической погрешности, то
в 2014 году в городских округах этот
механизм не использовался вообще.
Понятно, что отсутствие возмож-
ностей установления платежей на
системной, постоянной основе не
позволяет рассматривать введение
самообложения в качестве инстру-
мента решения основных задач, сто-
ящих перед любым главой, перед лю-
бым муниципальным образованием.
Поэтому представляется абсо-
лютно целесообразным рассмот-
реть вопросы о дополнении статьи
56 Федерального закона № 131-ФЗ
положением, предусматривающим
возможность установления размера
и периодичности платежей граждан
в течение финансового года в целях
повышения оперативности и реше-
ния вопросов финансового обеспече-
ния по ряду вопросов, относящихся к
компетенции органов местного само-
управления. И также предусмотреть
возможность определения террито-
рии, на которой проводится голосо-
вание о введении самообложения,
представительным органом муници-
пального образования либо сходом
граждан.
Мы полностью поддерживаем про-
звучавшие здесь законодательные
инициативы Общероссийского Кон-
гресса муниципальных образований
и Совета муниципальных образова-
ний Ленинградской области в части
51
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
внесения изменений в Федеральный
закон № 131-ФЗ. Предлагаемые но-
веллы дадут возможность активнее
использовать механизм самообложе-
ния в городских округах, где плате-
жеспособность граждан не соизмери-
ма возможностями».
Референдум:
подводные камни
Надежда Максимова, замести-
тель председателя Комитета Госдумы
России по бюджету и налогам
«Cредства самообложения граж-
дан сегодня занимают очень незна-
чительное место в доходах местных
бюджетов. Нужно стремиться уве-
личивать эти суммы для того, чтобы
вопросы местного значения могли бы
действительно решаться, в том числе,
за счет этих ресурсов, и чтобы акти-
визировать участие граждан своими
ресурсами в решении определенных
проблем. Выскажу ряд позиций по ре-
зультатам обсуждения в экспертном
сообществе.
Сегодня действуют нормы о том,
что референдум может проводиться
на всей территории муниципального
образования. Главы районов и муни-
ципальных образований говорят, что
организационно сложно проводить
такие мероприятия: и по периоду дли-
тельно получается, и требуются вло-
жения финансовых ресурсов, которые
зачастую не возвращаются в резуль-
тате принятия решений по самообло-
жению граждан.
Вторая проблема – часто выдвига-
емые на референдум предложения по
оказанию дополнительных услуг или
строительству дополнительных объ-
ектов не поддерживаются всеми граж-
данами. Приведу недавний пример.
Достаточно большое поселение, в ко-
тором по программе переселения из
аварийного жилья построены несколь-
ко домов, и жители, естественно, про-
сят, чтобы была проложена дорога к
школе. Кто заинтересован? Граждане,
которые проживают в этих новострой-
ках, имеющие детей-школьников. То
есть даже и не все заинтересованы в
этой дороге. Может быть, еще педаго-
ги, чтобы на селе была наполняемость
в классах. Поэтому это предложение
не поддержали, вопрос до сих пор не
решен.
Третья проблема часто жители
согласны вложить свои средства, но
они считают несправедливым то, что
в одном и том же размере облагают-
ся буквально все граждане. Потому
что и по количеству, и по составу, и
по объему доходов все семьи разные.
Поэтому считаю, что целесообразно
сделать какую-то градацию и ввести
коэффициенты.
Мы поддерживаем уже звучавшие
предложения о внесении изменений
в статью 56 Федерального закона
131-ФЗ о том, чтобы разрешить про-
водить такие референдумы на части
территории муниципальных обра-
зований – в населенных пунктах, а
может, даже и в части населенного
пункта – для того, чтобы можно было
точечно решать определенные воп-
росы.
Хочу обратить внимание еще на
одну проблему. Сегодня такие рефе-
рендумы назначаются представитель-
ными органами власти не только по
инициативе граждан, но и по совмес-
тной инициативе представительных
и исполнительных органов власти.
Юристы отмечают: недопустимо, что-
бы публичные органы власти уста-
навливали такие платежи. Потому что
тогда они получают признаки налога,
который не предусмотрен в Налого-
вом кодексе. Они считают, что эту
норму нужно исключить и оставить
право проводить референдумы толь-
ко по инициативе граждан».
Кингисепп: самообложение
Виктор Гешеле, глава админист-
рации Кингисеппского района Ленин-
градской области
«Вопрос необходимости поиска
дополнительных средств на реше-
ние неиссякаемых проблем местного
значения всегда был и остается акту-
альным. В Ленинградской области ус-
пешно работает механизм, одновре-
менно и стимулирующий инициативу
наших граждан активнее участвовать
в жизни поселения, и дающий ощути-
мую финансовую поддержку местным
бюджетам, это закон о старостах,
который мы сегодня обсудили.
Между тем, у наших жителей есть
еще одна реальная возможность по-
полнения бюджета для решения кон-
кретных вопросов это самообло-
жение, разовые и целевые платежи,
решение о которых принимается на
местном референдуме. Эти средства
могут быть направлены на благоуст-
ройство, коммунальную инфраструк-
туру, ремонт дорог и многое другое.
Система самообложения в наших
сельских поселениях была отлажена и
эффективно работала годами. В каж-
дой деревне собирали целевые пла-
тежи, размер устанавливался сходом
граждан ежегодно, причем временно
проживающие дачники платили вдвое
больше сумму. При необходимости
средства по согласованию с вклад-
чиками тратились на неотложные
нужды населенного пункта. Сельские
советы отчитывались за исполнение
местного налога, как его называли,
по каждому населенному пункту. Это
было ощутимым финансовым подспо-
рьем для местных бюджетов.
Затем эта система была значи-
тельно усложнена, что, к сожалению,
привело к полному прекращению ис-
пользования этого механизма. Се-
годня главы администраций сельских
поселений Кингисеппского района,
как и всей Ленинградской области, от
имени жителей выражают готовность
ввести самообложение. Но, на дан-
ный момент, установленный законо-
дательством механизм является
сложным и затруднительным.
В чем сложность? Первое: фак-
52
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
тически проведение референдума
равноценно проведению выборов и
влечет большие финансовые расходы
местного бюджета. Зачастую средств,
необходимых для организации и про-
ведения местных референдумов, тре-
буется намного больше, чем средств,
которые необходимы поселению для
решения конкретных вопросов мес-
тного значения. Кроме того, в случае
недостаточной явки жителей муни-
ципального образования принятие
решения на референдуме может не
состояться, а денежные средства по-
напрасну будут истрачены.
В среднем по Ленинградской об-
ласти при проведении местного ре-
ферендума расход на подготовку ре-
ферендума составляет 100 рублей на
одного избирателя. Практика прове-
дения местных референдумов по воп-
росам самообложения, как правило,
выявляет готовность граждан вносить
сумму в виде разовых платежей в сле-
дующих размерах (наша статистика):
100 рублей 43 процента граждан,
200 рублей 28 процентов, 300 рублей
– 10 процентов, 350 и 450 рублей – по
7 процентов. Таким образом, затраты
на проведение местного референду-
ма сопоставимы с суммами получен-
ных средств от самообложения. По-
этому в большинстве муниципальных
образований Ленинградской области
самообложение не реализуется.
Совместно с коллегами из облас-
тной администрации мы проанализи-
ровали опыт других регионов, напри-
мер, Пермского и Алтайского краев,
Кировской области, и пришли к выво-
ду, что в существующих условиях для
успешной реализации системы само-
обложения необходима финансовая
поддержка областного бюджета. На-
пример, в Пермском крае в прошлом
году ряду поселений, где было введе-
но самообложение, на каждый рубль
от жителей из регионального бюджета
было выделено 5 рублей. Таким обра-
зом, успешная реализация местной
инициативы становится в прямую за-
висимость от наличия государствен-
ной поддержки.
Второе: решение конкретных воп-
росов местного значения может за-
трагивать не всех жителей поселения,
включающего десятки населенных
пунктов, а бывает, и под сотню. Вы-
носимые на референдум по самооб-
ложению вопросы могут быть важны
одному населенному пункту и неин-
тересны другому это очень важный
фактор.
С учетом сказанного предлагаю
инициировать внесение изменений в
статью 25.1 Федерального закона
131-ФЗ в части, допускающей про-
ведение схода граждан по вопросу са-
мообложения граждан, обладающих
избирательным правом в поселении,
где сход не исполняет полномочия
представительного органа. То есть
имеет смысл дополнить перечень слу-
чаев, когда может проводиться сход
граждан, возможностью решения воп-
роса самообложения. Такие исключи-
тельные случаи проведения схода уже
предусмотрены в Законе. Например,
при принятии решения об изменении
границ поселений, затрагивающих от-
дельный населенный пункт. Целесо-
образно дополнить эту указанную ста-
тью возможностью проведения схода
граждан по вопросу самообложения
также на территории конкретного на-
селенного пункта.
Таким образом, предлагается пре-
дусмотреть возможность проведения
схода граждан о введении самооб-
ложения на части территории муни-
ципального образования в границах
населенного пункта, расположенного
на территории муниципального об-
разования. Упрощение механизма
введения самообложение поможет
возродить простую и эффективную
систему добровольных платежей, как
дополнительный источник для финан-
сирования решений вопросов мест-
ного значения».
Когда жители платят – иначе
относятся к имуществу
Валерий Гаврилов, председатель
Ассоциации малых и средних городов
России, глава Дмитровского района
Московской области
«Сегодня как никогда важно вов-
лекать всех людей, проживающих на
нашей территории, в обустройство
своей жизни, воспитывать патрио-
тизм, любовь и уважение к малой Ро-
дине. Порой у нас есть такой подход:
мол, барин к нам приедет барин нас
рассудит. Это иждивенчество. Самое
главное в нашей работе – человек. Ка-
ким будет человек через десять, пят-
надцать, двадцать лет? Власть придет,
она сделает? Но когда мы вовлечем
человека, особенно если он соберет
какие-то небольшие средства и свои-
ми руками будет что-то делать, у него
же будет совершенно другое воспита-
ние, другое отношение к тому месту,
где он проживает.
В Дмитровском районе институт
старост работает уже много десятков
лет, мы много десятков лет вели инс-
титут уличных комитетов, старших по
дому. ТОСы у нас не прижились это
громоздкая структура. Самая простая
структура сегодня это обществен-
ное самоуправление, не требующее
регистрации юридического лица. Тем
более что мы не такие богатые, а ког-
да есть юридическое лицо, там могут
возникать какие-то непростые финан-
совые операции.
Мы изучали опыт Ленинградской
области. Они сегодня пошли дальше
и стали закладывать в бюджетах посе-
лений и районов средства для поощ-
рения.
Губернатор выделяет на деревню
небольшие деньги, а жители распре-
деляют. Правильно, когда население
говорит, что именно надо сделать в
первую очередь, и участвует в сборе
средств. Это работает просто эффек-
тивно.
Мы должны понимать, что особен-
но в последние два года – финансовое
бремя на наше население увеличи-
вается. В связи с увеличением нало-
гов на землю, на имущество, недавно
ввели капитальный ремонтКонечно,
дополнительные налоги могут вызвать
проблему неуплаты. Но в то же время
старосты говорят: «Есть деревня, мы
договоримся, что эта деревня будет
собирать эти деньги». И правильно,
надо дать такое право отдельным сель-
ским населенным пунктам, потому что
громоздкость сегодняшнего самооб-
ложения нереальна, ее тяжело просто
разрешить. Но дать право непосредс-
твенно каждой деревне, каждому селу
это делать – правильно.
Но я бы пошел еще дальше. Наш
район, например, своеобразный: на-
селение с весны до поздней осени
увеличивается в три раза. Приезжают
москвичи, которые имеют имущество,
а мы за москвичей все делаем. Вот,
о чем надо подумать, если говорить
53
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
о налоге на недвижимость и о реше-
нии многих вопросов. А вообще надо
подумать о слиянии Москвы и Мос-
ковской области».
Ульяновск: детали работы
с жителями
Марина Беспалова, глава города
Ульяновска
«Хочу поддержать предложение
коллег о том, чтобы каждой деревне
дали возможность самим принимать
решение по самообложению. Подде-
рживаю абсолютно все формы учас-
тия граждан. Для крупных городов
это все-таки больше ТОСы, институты
старших по домам и председателей
советом многоквартирных домов.
По части самообложения можно,
конечно, поспорить. Ульяновск по-
шел пошли по другому пути: мы под-
держиваем ТОСы в виде грантов и
конкурсов. И когда приходят обраще-
ния (а очень много обращений по бла-
гоустройству), выезжаем и говорим:
если приведете двор в порядок, если
сделаете и предлагаем перечень
того, что нужно сделать, – то мэрия
предоставит, допустим, малую архи-
тектурную детскую игровую площадку,
антивандальные тренажеры и поса-
дочный материал. Когда сами жители
что-то делают, складываются, а мы
дополняем некие элементы, тогда со-
вершенно другое отношение и сохра-
нение имущества многоквартирного
дома, жители которого объединились
в ТОС. Конечно, мы решаем и еще
одну проблему – это народные дружи-
ны во дворах, микрорайонах, которые
уже мигрируют, знакомятся. Праздни-
ки «Познакомься со своим соседом»
объединяют, ведь жители не знают,
кто живет рядом и как зовут соседей.
Публичные слушания. Вообще
потенциал публичных слушаний как
формы выражения воли народа очень
велик, и сегодня этот механизм яв-
ляется самым эффективным. Если
мы возьмем референдум, то это гро-
моздкая в организационном плане и
очень затратная для местных бюдже-
тов форма. Мы не должны забывать о
том, что решение референдума это
императив. Здесь все жестко регла-
ментировано. Поэтому мы сегодня
очень активно используем публичные
слушания, совершенствуем и приме-
няем эту форму абсолютно по всему
спектру вопросов местного значения,
где это возможно.
Но есть вопросы, которые не поз-
воляют расширить круг применения
слушаний. Поэтому мы предлага-
ем скорректировать федеральное
законодательство, более приблизить
его к уровням публичной власти.
Мы восприняли положительно,
потому что много раз обращались с
такой просьбой, – к идее внести в Фе-
деральный закон 131-ФЗ норму,
которая исключала бы необходимость
публичных слушаний при приведе-
нии уставов в соответствии с законо-
дательством. Это сделано, но спектр
действия этой нормы можно расши-
рить, в том числе, на организацию
деятельности органов местного са-
моуправления. Это сняло бы дополни-
тельную никчемную трату времени на
проведение публичных слушаний.
Хотелось бы затронуть еще один
вопрос, касающийся намечаемой
хозяйственной и иной деятельнос-
ти, которая в обязательном порядке
подлежит экологической экспертизе.
Есть термин, который предполагает и
публичные слушания, и общественное
обсуждение. Но это немного разные
вещи.
Во-первых, сама организация пуб-
личных слушаний это процедура, ни-
кем и никак не регламентированная.
Мы прописали в уставе норму об ор-
ганизации оргкомитета с разделени-
ем полномочий. Если публичные слу-
шания проводит представительный
или исполнительный орган, то прини-
мается постановление главы города
председателя думы или распоря-
жение главы администрации города.
Создается оргкомитет, куда входят
сотрудники администрации города,
депутаты, отраслевые структуры по
рассматриваемому вопросу, экспер-
тное сообщество, общественная па-
лата, общественно-отраслевые сове-
ты и, конечно, те граждане, которые
вынесли данный вопрос на публичное
обсуждение. Как правило, это касает-
ся вопросов архитектуры, градостро-
ительства и всех прочих, которые не
всегда жители воспринимают поло-
жительно, особенно если это касается
строительства вблизи их территории.
Если бы этот вопрос был урегу-
лирован или было бы дано право ор-
ганам местного самоуправления в
своем уставе прописывать, это было
бы замечательно. Потому что сегодня
норма не урегулирована. Мы согла-
совали с прокуратурой, внесли в свой
устав, вроде противоречий нет, мол,
пока работайте.
Считаем, что, можно, внести и про-
писать публичные слушания для всех
органов власти и для федеральных,
и для региональных, не только для му-
ниципальных, да и вообще произвес-
ти классификацию по видам и типам.
Это было бы правильно, потому что с
регионом еще мы решаем вопросы, а
вопросы, затрагивающие федераль-
ную власть, как правило, приходится
разгребать самим, если это касается
большого круга населения и идут кон-
фликтные ситуации.
В качестве примера могу привести
строительство реактора в Институте
атомных реакторов в городе Димит-
ровграде. Очень проблемный вопрос.
Все помнят 2013 год, когда у нас взры-
вался арсенал. Проблемный вопрос.
Это дело федерального уровня влас-
ти, это не наши полномочия, не наша
земля. Но рекультивацию не делают, а
ее нужно делать на два метра, и т.д.,
и т.п. Органы местного самоуправле-
ния сами с населением разбирают эти
вопросы, потому что все остальные в
стороне.
Мне бы хотелось, чтобы рекомен-
дации, которые мы вырабатывали
целой группой лиц, вошли в сущест-
вующее законодательство и урегули-
ровали все эти отношения. Это поз-
волит снять напряженность, позволит
всем уровням власти быть открыты-
ми.
Что касается самообложения, то
мы посмотрели опыт крупных городов,
которые прошли через референдум
по самообложению. Сегодня этот ме-
ханизм не очень эффективен. Затраты
большие, а результата нет. Думаю,
надо отдать жителям право самим
принимать решения без обязательно-
го проведения референдума: на пуб-
личных слушаниях, сходах и так далее.
Это будет более эффективно. Да, бу-
дут проблемы при внедрении, да, мо-
гут найтись не очень чистоплотные
люди, но тогда институт самообложе-
54
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
ния приживется. А через референдум,
думаю, он никогда не приживется».
Хабаровск: система
взаимодействия с жителями
Александр Соколов, мэр Хаба-
ровска, президент Ассоциации си-
бирских и дальневосточных городов
«Актуальность публичных слуша-
ний и их значение, конечно, велики,
но, на мой взгляд, возможная полез-
ность на сегодняшний день недооце-
нена. Кроме диалога главное это
сопричастность, участие в обществен-
но-политических слушаниях жителей,
взаимодействие с населением вооб-
ще. И как результат – общественно-
политическая стабильность и преодо-
ление иждивенческих настроений.
В Ассоциации сибирских и даль-
невосточных городов (АСДГ) более 70
процентов городов активно использу-
ют эту практику, в России в целом – 63
процента. На Дальнем Востоке и в Си-
бири большие расстояния, «барин не
скоро приедет», решения надо при-
нимать быстрее. Наверное, поэтому
люди активнее участвуют в этих воп-
росах. В рамках АСДГ мы обобщаем,
распространяем опыт, рекомендуем,
разработали всю необходимую нор-
мативно-правовую документацию для
этих целей.
Одно из направлений, которое нуж-
но серьезно развивать, – информаци-
онное сопровождение. В Хабаровс-
ке мы в прямом эфире телевидения
рассказываем людям о крупных воп-
росах, связанных с общественными
слушаниями.
Кроме основных регламентирую-
щих положений, необходимо серьез-
но работать над положениями о пра-
вотворческой инициативе граждан и,
конечно же, положением об опросе
граждан.
В обсуждении каких вопросов наи-
более активно участвуют граждане на
общественных слушаниях? Бюджет,
все градостроительные нормы, пра-
вила, устав, естественно, генераль-
ный план развития города, макси-
мально вопросы благоустройства.
За прошедшие годы мы, в том числе
из городского бюджета, обустроили
2,5 тысячи дворов. Чтобы преодоле-
вать иждивенчество, с прошлого года
прекратили прямое финансирование
и перешли на грантовое. Благодаря
этому сейчас мы включаем в решение
этих вопросов от 30 до 50 процентов
расходов из бюджета. И люди доволь-
ны, а тем, что сделали раньше, гор-
дятся, караулят, берегут имущество и
так далее.
Еще одна форма стратегический
план устойчивого развития. Мы рабо-
тали над ним 2,5 года с 2004 года, в
2006 году приняли. План стал докумен-
том широкого общественного согла-
сия, жители очень активно принимали
участие в создании этого документа.
Ход выполнения плана ежегодно мо-
ниторится, на мониторинг приглаша-
ется широкая общественность, чтобы
узнать, как идет реализация, что нуж-
но доработать. В этом плане взаимо-
действие с институтами гражданского
общества трудно переоценить.
Создан ресурсный центр, в ко-
торый вошли 1562 некоммерческие
организации. Это позволило перейти
от вопросов общественного обсужде-
ния к муниципально-частному парт-
нерству. В Хабаровске оно настолько
развито, что к тем вопросам, которые
требуют капитальных вложений и ко-
торые развиваются за счет бюджета,
мы добавили социально значимые
объекты по программам муниципаль-
но-частного партнерства, люди их
оценивают.
Конечно же, нужно думать над
перспективными направлениями, их
несколько. Но самый главный и боль-
ной вопрос недостаточный уровень
гражданской активности, сдержанное
отношение к участию в обществен-
ной жизни. Мы заметили: там, где во
дворовой территории все вопросы
решили, все всех устраивает, актив-
ность падает. Или в рамках системы
«Безопасный город» собрали деньги,
установили видеокамеры, вывели на
участковый пункт полиции сбор де-
нег прекратился. Значит, нужно при-
давать общественной работе право-
вой статус. Здесь есть огромный опыт
зарубежных стран, где действуют
кондоминиумы. У нас основная масса
это ТСЖ, практически везде созда-
ны домовые комитеты. Придание их
решениям правого статуса во многом
позволит понимать, что эти люди, вой-
дя в эту работу, будут получать реаль-
ные результаты».
Гражданский бюджет
в России и за рубежом
Андрей Будаев, доцент Высшей
школы экономики
«По справедливому высказыванию
Президента Российской Федерации,
нашей стране нужна конкурентос-
пособная, эффективная, социально
справедливая экономическая система,
которая обеспечит стабильное полити-
ческое развитие. Устойчивая экономи-
ка главная гарантия демократическо-
го общества и основа основ сильного,
уважаемого в мире государства.
Мы понимаем, что особая роль
в достижении поставленных целей
принадлежит местному самоуправ-
лению, так как реализация многих из
перечисленных задач обеспечения
определенного уровня жизни населе-
ния осуществляется не в государстве
вообще, а в конкретных территори-
альных образованиях, муниципальных
образованиях.
В настоящее время мировой тен-
денцией становится внедрение осо-
бого механизма участия граждан в
осуществлении местного самоуправ-
ления, получившего название «граж-
данский бюджет». Данный механизм
был впервые применен в 1989 году в
бразильском городе Порту-Алегри
и вскоре распространился по всему
миру. Смысл данной процедуры не
только в том, чтобы граждане знали
и контролировали, на что расходуют-
ся деньги, но и в том, чтобы вернуть
прямую демократию в городское уп-
равление. Гражданский бюджет это
механизм распределения власти.
Городская администрация должна
согласиться предоставить жителям
города возможность выбирать, как
использовать весь городской бюджет
или его часть.
Обзор специальной литературы
свидетельствует о повышенном вни-
мании со стороны представителей
всех уровней власти, научной обще-
ственности к проблеме целевого рас-
ходования имеющихся ограниченных
финансовых ресурсов, вовлечения
граждан в механизм принятия бюд-
жетных решений.
Российская Федерация на совре-
менном этапе также реализует ком-
плекс мер, направленных на вовле-
чение граждан в процесс принятия
финансовых решений на всех уровнях
публичного управления. В частнос-
55
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
ти, распоряжением Правительства
Российской Федерации утверждена
программа повышения эффективнос-
ти управления общественными, госу-
дарственными и муниципальными фи-
нансами на период до 2018 года.
В начале сентября 2014 года со-
стоялся «круглый стол» «Гражданские
инициативы и вовлеченность граж-
дан в открытый бюджет», в рамках
которого рассматривались проекты,
связанные с вовлечением граждан в
обсуждение и принятие решений по
вопросам местных бюджетов. Пред-
лагается два основных типа проектов
гражданского участия в управлении
бюджетом. Первое это софинанси-
рование гражданами и предпринима-
телями проектов. И второй вариант
это выбор гражданами приоритета
для финансирования.
Непосредственно на муниципаль-
ном уровне разработаны и реали-
зуются программы повышения от-
крытости бюджетов муниципальных
образований и вовлечения граждан
в принятие финансовых решений.
Например, в Перми разработан и
действует специальный электронный
портал «Публичный бюджет города
Перми», который предоставляет ин-
формацию о состоянии финансовых
ресурсов города помесячно на теку-
щий год. В Спасском муниципаль-
ном районе Приморского края
также действует программа «Бюджет
для граждан».
Подводя итог своему выступле-
нию, хотелось бы сформулировать
следующие выводы.
Первый. В условиях современного
мирового социально-экономическо-
го развития, динамично меняющейся
внешнеполитической конъюнктуры
одним из существенных условий ста-
бильного функционирования и раз-
вития любого публично-правового
образования становится повышение
контроля за расходованием имею-
щихся финансовых и материальных
ресурсов, исключение нецелевого ис-
пользования бюджетных средств, без-
условное привлечение граждан для
определения основных направлений
социально-экономического развития
территорий.
Второе. В Российской Федерации
уже накоплен определенный опыт
функционирования механизма граж-
данского бюджета, что свидетельс-
твует о соответствии национальной
политики в сфере управления обще-
ственными финансами общим миро-
вым показателям.
Третье. Значительно повышает-
ся роль кадрового потенциала глав
муниципальных образований, непос-
редственно обеспечивающих привле-
чение жителей муниципальных об-
разований и всех заинтересованных
лиц в сферу расходования бюджетных
средств. Актуальной становится роль
лидера муниципального сообщества,
обладающего политической волей по
созданию открытой информационной
среды, что в конечном итоге выступа-
ет дополнительным элементом реа-
лизации принципа народовластия на
местном уровне».
Общественность
не может все решить
Степан Киричук, заместитель
председателя Комитета Совета Фе-
дерации, экс-президент Общерос-
сийского Конгресса муниципальных
образований
«Выскажу несколько комментари-
ев. Первое старосты. Конечно же,
я поддерживаю все, что делается в
Ленинградской области в этом и дру-
гих направления. Но здесь есть не-
которые риски. Общественность не
может все решить. Тогда, извините,
зачем выбирали муниципальных депу-
татов? Зачем вообще выбирали главу,
зачем назначали главу администра-
ции, если все решит общественность?
Вас «повыгоняют» из кабинетов те же
старосты, которые умеют работать с
населением.
А вот структурировать местное со-
общество, оказать содействие, вклю-
чить как можно больше людей в про-
цесс самоуправления очень важно.
Важно, чтобы государственная власть
работала с жителями в целом, и не
только через муниципалитет. Иногда
создается впечатление, что удобнее
работать со ста или восьмьюдесятью,
с двумя тысячами старост. Но их мож-
но собрать за пять раз и что-то с ними
обсудить. А жителей – десять тысяч
или больше, с ними сложнее. Я хотел
бы, чтобы мы, привлекая обществен-
ность, ТОСы, искали результат. Ре-
зультат не в том, чтобы кого-то снять
за недоделанное, а в том, чтобы насе-
лению жилось лучше.
Сегодня уже вспоминали практику,
которая была в Советском Союзе. Пе-
ред вами человек, который пять лет был
председателем общественного сове-
та по благоустройству в Калининском
районе Тюмени. Полномочия у меня
были: райком КПСС и райисполком
своими положениями наделили такими
полномочиями, что я мог заслушивать
директоров предприятий, которые не
построили тротуары, например. Но
это, по-моему, не местное самоуправ-
ление, и мы должны от этого уходить.
Мы должны давать возможность орга-
нам местного самоуправления реали-
зовывать свои полномочия. И здесь я
не могу не поддержать предложение
о выполнении тех поручений, которые
дал Президент России по уточнению
принципов самоуправления. И, конеч-
но, мы вынуждены просить поддержки
в том, чтобы усиливались финансово-
экономические основы местного са-
моуправления.
Что касается ТОСов, то здесь я на
стороне Екатерины Сергеевны Шуг-
риной. Не надо бояться трудностей в
Минюсте России: лучше пусть будет
хорошо на местах, а мы разберемся,
даже если будем писать документы
две недели или сколько потребуется.
Территориальное общественное са-
моуправление это настолько важ-
ный институт, он настолько востребо-
ван, где-то больше, где-то меньше…
В Общероссийском Конгрессе муни-
ципальных образований мы создали
Электронный муниципальный универ-
ситет. В 2015 году в нем учатся пред-
ставители органов территориально-
общественного самоуправления из
36 регионов. Я не ожидал этого. Мы
разработали только один курс по тер-
риториально-общественному само-
управлению, и он оказался востребо-
ванным.
По самообложению я никаких со-
ветов давать не могу, но правы те, кто
говорит, что там, где люди вкладыва-
ют хотя бы копейку, они лучше смот-
рят за имуществом. Но нельзя идти
на подмену: если дом построили, но к
дому нет дороги, то это не самообло-
жение, а подмена, которая и портит
самообложение, и дискредитирует
власть».
56
№ 3|2015
В
конце апреля в режиме Форума
муниципальных образований
состоялся IX съезд Совета му-
ниципальных образований Пермского
края. В рамках Форума прошли расши-
ренное заседание правления Совета,
«круглый стол» на тему «Направления
развития системы местного самоуп-
равления в Пермском крае», дискус-
сионные площадки «Новые условия
– новые возможности: муниципальное
управление в условиях турбулентнос-
ти» и «Эффективные формы взаимо-
действия власти и общества. Лучшие
муниципальные практики». На пленар-
ном заседании с докладом «Об итогах
деятельности Совета муниципальных
образований за 2014 год и задачах на
2015 год» выступил председатель Со-
вета, глава Пермского муниципально-
го района Александр Кузнецов.
Казалось бы, событие по масшта-
бам страны рядовое. В каждом реги-
оне (за исключением особых случаев)
существует свой совет муниципальных
образований, и каждый год советы про-
водят свои съезды. Муниципалы соби-
раются на два-три часа, слушают гу-
бернатора, иных высокопоставленных
чиновников, своего председателя, пару
выбранных докладчиков из числа глав
муниципалитетов, одобряют отчетные
доклады и основные направления ра-
боты и разъезжаются по домам с чувс-
твом выполненного долга. До следую-
щего года. В последнее время годовые
собрания советов все чаще включают в
себя церемонии награждения лучших
глав и служащих муниципальных обра-
зований. Это все замечательно, если
смириться с тем, что доклады офици-
альных лиц и церемонии награждения
«съедают» до трех четвертей времени,
отведенного на съезд. Конечно, дис-
куссия может быть продолжена в кулу-
арах, но, как всем известно, результа-
тов в виде конкретных решений такие
дискуссии не дают.
Некоторое время назад по такой
схеме работал и Совет муниципаль-
ных образований Пермского края. В
2013 году была обновлена команда
исполнительной дирекции. Новый ис-
полнительный директор Александр
Русанов решил перезагрузить Совет,
сохранив и развив все «живые» нара-
ботки предшественников:
Система палат по типам муни-
ципальных образований и тематичес-
ких комитетов. Сейчас палат пять:
– по комплексному социально-эко-
номическому развитию, инвестицион-
ной и инновационной деятельности;
по бюджетным и налоговым воп-
росам;
по общественной инфраструкту-
ре, природопользованию и собствен-
ности;
по социальным вопросам и обще-
ственным связям;
по нормотворчеству, правовым
вопросам в области местного самоуп-
равления.
В последние годы
в муниципальном
сообществе России взошла
новая «звезда» – Совет
муниципальных образований
Пермского края.
Новая команда, которую
создали председатель
Совета Александр Кузнецов
и исполнительный директор
Александр Русанов,
выстроила работу творчески
и эффективно.
Теперь именно в Перми
проходит целый ряд
общероссийских
мероприятий, и это – далеко
не единственное
достижение Совета.
Совет муниципальных образований:
алгоритм эффективной работы на примере Пермского края
Елена ГОЛУБЕВА,
шеф-редактор «МВ»
ПРОЕКЦИЯ
Председатель Совета муниципальных
образований Пермского края,
глава Пермского района
Александр Кузнецов
57
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
Использование права законо-
дательной инициативы и каналов ра-
бочей связи с органами власти края.
При участии компании
ServiceDesignAgency был разрабо-
тан бренд Совета. Кроме того, Совет
принял новые подходы к организации
своей деятельности: была поставлена
задача стать востребованной сервис-
но-медиаторской службой, которая:
предоставляет своим клиентам
(муниципалитетам) эффективные мо-
дельные решения сложных вопросов
муниципального управления;
обеспечивает бесперебойный
двухсторонний поток актуальной ин-
формации о муниципальной политике
края и результатах ее реализации на
местах;
организует балансировку инте-
ресов во внутренних и внешних взаи-
модействиях Совета.
В 2014 начале 2015 годов та же
команда провела «перезагрузку»
Пермского регионального отделения
Всероссийского совета местного са-
моуправления. Тем самым сообщес-
тво муниципальных лидеров края по-
лучило доступ к возможностям обеих
крупнейших общероссийских межму-
ниципальных организаций.
По времени активизация регио-
нального отделения совпала с кам-
панией по вовлечению населения в
решение местных вопросов и созда-
нию ТОСов. При Совете был создан
Ресурсный центр по развитию терри-
ториального общественного самоуп-
равления под девизом «ТОСы решают
все вопросы!». Центр уже выпустил в
помощь органам местного самоуп-
равления и общественникам три по-
собия:
«Создание территориально-
го общественного самоуправления в
Пермском крае. Пошаговое руководс-
тво» приложением электронного
сборника типовых документов и нор-
мативно-правовой базы);
«Азбука ТОС»;
«Как написать социальный про-
ект?». Это пособие можно свободно
скачать с сайта Совета: оно размеще-
но в разделе образовательной про-
граммы «Муниципальный факультет».
В 2015 году Совет приступил к вы-
пуску собственного журнала «Муни-
ципальная политика. Пермский край»,
запустил в работу образовательный
проект «Муниципальный факультет» и
новый сайт www.permsovet.ru, где, по-
мимо новостей о жизни Совета, раз-
мещается вся необходимая для рабо-
ты органов местного самоуправления
законодательная и нормативная база.
VII, VIII и IX съезды Совета (Форумы
муниципальных образований Перм-
ского края) воплощение принятых
подходов к организации межмуници-
пального сотрудничества в регионе.
Формат мероприятия позволяет учас-
твовать в нем и быть услышанными не
только главам муниципалитетов и кра-
евому руководству, но и представите-
лям бизнес-сообщества и различных
заинтересованных общественных
структур, что делает Форум одним из
центральных политических событий в
жизни Прикамья. Из года в год меня-
ется повестка двухдневного меропри-
ятия, но генеральный вопрос остается
неизменным. Председатель Совета
Александр Кузнецов сформулировал
его так: «Что такое муниципальное
счастье в отдельно взятом Пермском
крае?».
Как это работает?
Алгоритм
К съезду Совет начинает готовится
задолго до его проведения. В част-
ности, даты и место проведения ап-
рельского Форума были известны уже
в декабре 2014 года, ключевые спике-
ры – в марте 2015.
Повестка съезда определяется
исходя из предложений комитетов
и палат (их в Совете четыре: палаты
городских округов, муниципальных
районов, городских поселений и
сельских поселений), а также крае-
вого министерства территориального
развития, с которым Совет работает в
тесном контакте. Повестку утвержда-
ет правление Совета во главе с пред-
седателем.
Работу съезда открывают дискус-
сионные площадки (первый день), а
завершает итоговое пленарное засе-
дание (второй день).
Ключевым событием съезда явля-
ется принятие резолюции. Проект до-
кумента составляется исполнитель-
ной дирекцией с учетом предложений
от палат и рекомендаций правления
Совета, а также исходя из данных эк-
спертного опроса, проводимого в
муниципальных районах и городских
округах.
Так, например, опрос 2015 вы-
явил:
пять наиболее актуальных со-
циально-экономических проблем му-
ниципалитетов (нехватка финансовых
средств, плохое состояние автодорог,
нехватка мест в дошкольных учреж-
дениях, нехватка квалифицирован-
ных специалистов в области здраво-
охранения, образования и культуры,
износ водопроводных, канализацион-
ных и других инженерных сетей);
пять наиболее результативных
проектов/направлений деятельнос-
ти муниципалитетов (строительство
жилья и объектов социальной сферы,
развитие систем здравоохранения
и образования, капитальный ремонт
объектов социальной сферы, разви-
тие спорта и туризма, ремонт дорог);
пять перспективных направле-
ний развития муниципалитетов (раз-
витие сельского хозяйства, развитие
туризма, развитие спорта, развитие
лесной промышленности, развитие
заводов и предприятий);
общий прогноз и оценка со-
циально-экономического развития
муниципалитетов в 2015 году (62,9
процента респондентов оценили пер-
спективы как нейтральный сценарий,
28,6 процента позитивный сцена-
рий, 8,5 процента негативный сце-
нарий).
В самой резолюции:
кратко отмечены основные до-
стижения Совета за период, прошед-
ший с предыдущего съезда;
определены основные направ-
ления деятельности Совета на период
до будущего съезда и задачи на теку-
щий год для правления Совета;
даны рекомендации главам му-
ниципальных образований и прави-
тельству Пермского края.
Резолюция по уже сложившейся
традиции направляется в Законода-
тельное собрание Пермского края для
учета в работе краевых депутатов.
Спустя короткое время после еже-
годного съезда председатель Совета
выступает в Законодательном соб-
рании с подробным докладом «О со-
ПРОЕКЦИЯ
Исполнительный директор Совета
муниципальных образований
Пермского края Александр Русанов
58
№ 3|2015
стоянии местного самоуправления в
Пермском крае», который по содер-
жанию во многом пересекается с ре-
золюцией съезда, конкретизирует и
обосновывает ее наиболее важные
пункты, адресованные краевым влас-
тям. Резолюцию съезда и доклад об-
суждают все депутатские фракции и
заинтересованные комиссии, из их
предложений формируется состав
постановления Законодательного
собрания Пермского края, содер-
жащего как поручения по законот-
ворческой деятельности, так и реко-
мендации краевому правительству.
Вопросы, внесенные в постановление
заксобрания, принятые на основании
резолюции и доклада, находятся на
контроле у инициатора – Совета му-
ниципальных образований.
Понятно, что в условиях ограни-
ченности ресурсов все сразу получить
невозможно. Побеждает разумный
консенсус, его и обеспечивает Совет,
обсуждая ход реализации пунктов ре-
золюции на заседаниях палата и прав-
ления. Когда Совет принимает реше-
ние о снятии вопроса с контроля, это
означает, что сделано все возможное
для его решения.
Пример
На основании резолюции VIII съез-
да Совета, состоявшегося в апреле
2014 года, Законодательное собрание
Пермского края приняло постанов-
ление от 19 июня 2014 года 1318.
Пунктом 2.2.а рекомендовано выде-
лить мероприятия по развитию терри-
ториального общественного самоуп-
равления в отдельную подпрограмму
в рамках государственной програм-
мы Пермского края «Региональная
политика и развитие территорий».
Пунктом 2.2.б того же постановления
правительству Пермского края в срок
до 1 августа было рекомендовано рас-
смотреть возможность увеличения
финансирования мероприятий, на-
правленных на поддержку и развитие
системы ТОС в 2015 году.
Исполнителем по обоим пунктам
назначено краевое министерство тер-
риториального развития. К рассмотре-
нию вопросов были привлечены иные
заинтересованные министерства и
комиссии Законодательного собрания
Пермского края, члены правления Со-
вета. К концу 2014 года подпрограмма
по развитию территориального обще-
ственного самоуправления была раз-
работана. 12 января 2015 года вышло
постановление правительства края
10-п «Об утверждении Порядка пре-
доставления субсидий из бюджета
Пермского края бюджетам муници-
пальных образований Пермского края
на софинансирование мероприятий
по реализации социально значимых
проектов ТОС».
Этот порядок разрабатывался и
принимался «пакетом» с приложени-
ем Методики распределения субси-
дий из бюджета Пермского края мест-
ным бюджетам на софинансирование
мероприятий по реализации социаль-
но-значимых проектов органов тер-
риториального общественного само-
управления и модельного Положения
о муниципальном конкурсе социаль-
но-значимых проектов ТОС. В доку-
ментах был определен перечень при-
оритетных направлений финансовой
поддержки ТОСов: благоустройство,
сохранение экологической среды,
проведение культурно-спортивных
мероприятий и т.д. В этот же пакет
включены формы муниципальной за-
явки на предоставление субсидии,
формы муниципального плана ме-
роприятий по развитию и поддержке
территориального общественного са-
моуправления, формы отчета о про-
ведении конкурса, формы заявки для
ТОСов на участие в конкурсе.
В 2015 году подпрограмма всту-
пила в силу, а краевое софинансиро-
вание стало серьезным стимулом к
активизации проектной деятельности.
Социальные проекты органов терри-
ториального общественного само-
управления софинансируются в про-
порции три к одному: 75 процентов
– средства краевого бюджета, 25 про-
центов средства муниципалитета,
добровольные пожертвования и собс-
твенные деньги и затраты жителей
ТОСа. Кроме того, подпрограммой
предусмотрены расходы на краевую
конференцию ТОС и обучающие се-
минары как для муниципальных слу-
жащих, так и для тосовцев, а также на
создание на базе Совета Ресурсного
центра по развитию территориально-
го общественного самоуправления.
Событие
Открытие Форума 2015 года обош-
лось без традиционного пленарного
заседания. Съезд приступил к работе
на трех одновременно проходящих
дискуссионных площадках: полити-
ческой, экономической и социальной.
Спикеры на дискуссионных площад-
ках были подобраны так, чтобы пред-
ставители муниципалитетов могли не
только обсудить с ними «наболевшее»,
но и получить новую, практически по-
лезную информацию, познакомиться
с успешным опытом других регионов,
муниципалитетов и организаций, уви-
деть ранее неизвестные пути решения
привычных проблем.
Первую площадку в формате
«круглого стола», посвященную теме
«Направления развития системы мес-
тного самоуправления», провел пред-
седатель Совета Александр Кузнецов.
Участникам дискуссии предлагалось
обсудить следующий тезис: «В 2014
году реформа местного самоуправ-
ления была обозначена одним их
главных приоритетных направлений
ПРОЕКЦИЯ
59
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
в Российской Федерации. Было за-
тронуто большинство аспектов му-
ниципального процесса. В их числе
выборные процессы и перераспре-
деление полномочий между уровня-
ми муниципальной власти. Процессы
реформирования происходили и в
Пермском крае, вследствие чего были
приняты соответствующие норматив-
но-правовые акты. Совершенно ясно
одно: любая реформа это процесс,
а не свершившийся факт. В условиях
экономической и политической конъ-
юнктуры процесс совершенствования
местного самоуправления будет пос-
тоянно продолжаться». Далее учас-
тникам «круглого стола» были пред-
ложены для обсуждения следующие
вопросы: «Как дальше будут разви-
ваться муниципалитеты?», «Какие пол-
номочия сегодня следует передать?»,
«По каким направлениям будет совер-
шенствоваться законодательство, ре-
гулирующее сферу местного самоуп-
равления?».
Участники обсудили доклады: «Об
основных направлениях региональ-
ной политики Пермского края в сфе-
ре местного самоуправления в 2015
году» (докладчик – Анатолий Махо-
виков, первый заместитель пред-
седателя правительства Пермского
края министр территориального
развития Пермского края, а сейчас
руководитель администрации гу-
бернатора Пермского края), «О про-
гнозах социально-экономического
развития Пермского края» (доклад-
чик и.о. руководителя админист-
рации губернатора Пермского края
Сергей Юрпалов), «Ответственность
органов и должностных лиц местно-
го самоуправления» (руководитель
Центра поддержки и сопровождения
органов местного самоуправления
института «Высшая школа государс-
твенного управления» РАНХиГС при
Президенте России Екатерина Шуг-
рина), «ТОС как эффективная форма
взаимодействия власти и общества»
(министр по развитию местного са-
моуправления Архангельской области
Наталья Кадашева), «Опыт Астра-
ханской области по реформирова-
нию местного самоуправления: фе-
деральный и региональный аспект»
(исполнительный директор Ассоци-
ации «Совет муниципальных образо-
ваний Астраханской области» Ольга
Гай), «О ходе реализации инвести-
ционного проекта Пермского края в
сфере туризма «Пермь Великая» (ми-
нистр физической культуры и спорта
Пермского края Павел Лях), «О меха-
низме софинансирования разработки
проектно-сметной документации на
строительство (реконструкцию) объ-
ектов транспортной инфраструктуры
проекта «Пермь Великая» (министр
транспорта Пермского каря Алмаз
Закиев) и др.
В ходе этой секции Совет подпи-
сал соглашения о взаимодействии с
Ассоциацией «Совет муниципальных
образований Астраханской области»
и с краевой Общественной палатой.
Темы, актуализированные новыми
социально-экономическими и геопо-
литическими условиями обсуждались
на площадке «Новые условия новые
возможности: муниципальное управ-
ление в условиях турбулентности».
Модератор – уполномоченный по пра-
вам предпринимателей в Пермском
крае Вячеслав Белов. Площадка ра-
ботала в двух сессиях. Первая была
посвящена созданию благоприятного
инвестиционного климата, созданию
и использованию эффективных инс-
трументов развития муниципальной
экономики, выявлению и актуализа-
ции доступных ресурсов. В ее ходе,
в частности, рассматривались итоги
внедрения в тринадцати муниципали-
тетах края муниципального инвести-
ционного стандарта Агентства стра-
тегических инициатив. В ходе второй
сессии обсуждались теория и успеш-
ная практика территориального мар-
кетинга и брендинга муниципальных
образований.
На этой площадке выступили об-
щественный представитель АНО
«Агентство стратегических инициа-
тив по продвижению новых проектов»
Евгений Ремпель, заместитель ру-
ководителя Агентства по инвестици-
ям и внешнеэкономическим связям
Пермского края Павел Носков, пред-
седатель Совета ПКРО ООО «Деловая
Россия» Дмитрий Теплов, начальник
отдела социально-экономического
развития муниципальных образова-
ний министерства территориального
развития Пермского края Людмила
Щеколдина, заместитель министра,
начальник управления развития ма-
лого и среднего предпринимательс-
тва министерства промышленности,
предпринимательства и торговли
Пермского края Ирина Никитенко,
представители «ОПОРы России» На-
талья Коробейников и Анна Хари-
тонова и другие.
На площадке «Эффективные фор-
мы взаимодействия власти и обще-
ства. Лучшие муниципальные практи-
ки», которую модерировал кандидат
политических наук, доцент кафедры
политических наук Пермского го-
сударственного национального ис-
следовательского университета,
эксперт центра «ГРАНИ» Констан-
тин Сулимов, состоялась панель-
ная дискуссия «Власть и общество.
Формы взаимодействия». Выступили
председатель Общественной палаты
Пермского края, профессор кафедры
государственного и муниципального
управления Пермского ГНИУ Дмит-
рий Красильников, заместитель
министра информационного разви-
тия и связи Пермского края Кирилл
Селезнев, начальник информаци-
онно-аналитического управления
ПРОЕКЦИЯ
При пермском Совете создан
Ресурсный центр по развитию
территориального общественного
самоуправления, образовательная
программа «Муниципальный
факультет», собственный журнал
«Муниципальная политика.
Пермский край»
60
№ 3|2015
ПРОЕКЦИЯ
администрации Перми Андрей Ка-
менских, начальник управления по
взаимодействию с органами местно-
го самоуправления аппарата Законо-
дательного собрания Пермского края
Сергей Ветошкин, начальник отдела
развития общественного самоуправ-
ления министерства территориаль-
ного развития Пермского края Тать-
яна Фофанова, первый заместитель
главы Добрянского муниципального
района Николай Поздеев, предсе-
датель АНО «Лига ТОС» Михаил Амб-
ражевич и др. Кроме того вниманию
собравшихся были подробно пред-
ставлены опыт Нижнего Новгорода
по организации взаимодействия с
населением и практика работы пала-
ты ТОС Тюмени.
Итогами работы трех дискуссион-
ных площадок съезда стали предложе-
ния глав по повышению инвестицион-
ной активности, самообеспеченности
муниципальных образований, по раз-
витию форм взаимодействия власти
и населения. Все эти инициативы и
рекомендации легли в основу резо-
люции IX съезда.
24 апреля состоялось пленарное
заседание съезда. Губернатор Перм-
ского края Виктор Басаргин не смог
присутствовать на IX съезде Совета.
Однако он записал видеообращение
к его участникам, в котором призвал
обратить особое внимание на подго-
товку решений о перераспределении
полномочий между сельскими поселе-
ниями и муниципальными районами и
присмотреться к опыту Суксунского и
Горнозаводского районов, где были
созданы объединенные администра-
ции района и поселения-райцентра.
Среди приоритетов на 2015 год ре-
ализация антикризисных мер, прежде
всего, в части четкого расходования
бюджетных средств, выполнение
программ по переселению граждан
из аварийного и ветхого жилья, лик-
видация очередей в детские сады и
строительство новых школ. «Особое
внимание следует уделить разви-
тию сельскохозяйственного произ-
водства, расширению рынка сбыта
сельхозпродукции. Сфера сельского
хозяйства напрямую связана с поли-
тикой импортозамещения. Рынок сей-
час открыт, не использовать эти воз-
можности непозволительно», – заявил
Виктор Басаргин.
Отдельно для Совета определена
задача по поддержке (информацион-
ной, методической, консультационной
и организационной) местных инициа-
тив. «Со своей стороны, край продол-
жит оказывать финансовую помощь в
рамках программы самообложения.
Начиная с этого года, поддержку ре-
гионального бюджета на реализацию
социально значимых проектов получат
органы территориального обществен-
ного самоуправления в городских и
сельских поселениях края», сооб-
щил губернатор.
Перед делегатами с отчетным
докладом выступил председатель
Совета муниципальных образований
Александр Кузнецов. Глава Перм-
ского района рассказал об итогах
деятельности Совета за прошедший
год и определил основные задачи на
будущее. Он отметил, что «с качес-
тва работы муниципальной власти
начинается успешность и региона, и
страны». Докладчик призвал пред-
ставительные органы местного са-
моуправления активнее включаться
в работу по разработке муниципаль-
ный стратегий, так как муниципаль-
ные администрации призваны ре-
шать тактические вопросы, которых в
2015 голу стало значительно больше,
чем в прошлом. В рамках мер по по-
вышению эффективности муници-
пальной инвестиционной политики
членам Совета рекомендовано со-
кратить сроки согласований по ин-
вестиционным проектам с тридцати
до пятнадцати дней, депутатам Зако-
нодательного собрания – выступить с
инициативой о передаче полномочий
по распоряжению земельными ре-
сурсами, государственная собствен-
ность на которые не разграничена, в
компетенцию муниципальных райо-
нов. Также предложено зачислять в
бюджеты районов часть доходов от
налога на имущество юридических
лиц, что создаст материальный сти-
мул к поддержке предпринимательс-
тва и инвесторов.
Отдельное внимание докладчик
посвятил возрастающей роли ор-
ганов местного самоуправления в
Пермском крае. «Пусть не сразу, пос-
тепенно, муниципалитеты начинают
обретать статус центров ответствен-
ности за принятие решений», отме-
тил Александр Кузнецов. Чтобы укре-
пить ключевые позиции, члены Совета
призваны к принятию конструктивных
и инициативных решений и обяза-
тельному обсуждению этих решений с
жителями. Кроме того, членам Совета
рекомендовано обратить внимание
на возможности межмуниципально-
го хозяйственного сотрудничества в
направлениях строительство дорог,
полигонов твердых бытовых отходов и
иных, где возможна межмуниципаль-
ная координация и эффективное рас-
пределение объединяемых ресурсов.
На пленарном заседании также
выступили главный федеральный
инспектор по Пермскому краю Олег
Веселков, председатель Законода-
тельного собрания Пермского края
Валерий Сухих, председатель пра-
вительства Пермского края Геннадий
Тушнолобов, первый заместитель
председателя правительства ми-
нистр территориального развития
Пермского края Анатолий Махо-
виков, глава Перми Игорь Сапко,
председатель палаты муниципальных
районов, глава Добрянского района
Константин Лызов, председатель па-
латы городских округов, глава города
Березники Сергей Дьяков, предсе-
датель палаты городских поселений,
глава Краснокамска Юрий Чечет-
кин, председатель палаты сельских
поселений, глава Чекменевского
сельского поселения Александр Ко-
белев.
Съезд утвердил отчетные доку-
менты и принял резолюцию. В конце
пленарного заседания Геннадий Туш-
нолобов вручил председателю Совета
муниципальных образований Перм-
ского края Александру Кузнецову По-
четную грамоту Президента Российс-
кой Федерации.
o o o
Доклад Совета муниципальных
образований Пермского края за 2014
год размещен на сайте Совета по ад-
ресу http://www.permsovet.ru/assets/
files/ezhegodnyj-doklad-2014.pdf.
Презентацию к докладу можно пос-
мотреть и скачать на сайте Законо-
дательного собрания Пермского края
http://zsperm.ru/s1/presentation_
and_patterns/presentation_SMO.pdf.
Из предложений съезда формируется состав постановления
Законодательного собрания Пермского края, содержащего
как поручения по законотворческой деятельности, так и
рекомендации краевому правительству. Вопросы, внесенные
в постановление, находятся на контроле у инициатора —
Совета муниципальных образований Пермского края
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
61
Как взаимодействовать с прокуратурой,
не выходя на «тропу войны»?
Опыт Астраханской области
Ольга Юрьевна, давайте на-
чнем с рассказа о помощи Ассо-
циации органам местного само-
управления во взаимодействии с
областной прокуратурой. Обычно,
когда говорят о работе с прокурату-
рой субъекта Федерации, подразу-
мевается подписание соглашения.
– У нас нет такого соглашения и,
более того, мы не стремимся его за-
ключать. Коллеги из других регионов
иногда говорят: у нас есть соглашение
с прокуратурой. Я их прекрасно пони-
маю: формальные соглашения, скорее
всего, ничего не дадут.
Наша работа начиналась просто
со звонка в прокуратуру: «Есть вопро-
сы, нужно переговорить». «Хорошо,
приезжайте». На уровне переговоров
вопросы решаются и быстрее, и бо-
лее безболезненно для муниципалов.
Всем известно, что на практике, когда
прокуроры подают в суд, то почти в
ста процентах случаев их требования
удовлетворяются. Нужно понимать,
что это «война», которую муниципалы
выиграть не могут в принципе. То есть
либо мы меряемся силами с прокура-
турой через суд, который мы, скорее
всего, проиграем, либо решаем про-
блемы. Это штучный опыт. У нас ни-
когда сил не хватит воевать. Либо мы
вместе, либо нас в принципе задавят.
Это надо понимать. Поэтому для того,
чтобы решать все эти вопросы, нужна
более тонкая стратегия. В результате
прокуратура и управление Минюста
России сотрудничают с нами подчас
лучше, чем региональные органы.
Когда в нашей стране говорят
«решаем проблемы», под этим мо-
жет подразумеваться все, что угод-
но.
Нет, ну что вы… Я юрист (рань-
ше Ольга Гай работала в региональ-
ном агентстве по развитию туриз-
ма. «МВ»), и умею доказывать свою
точку зрения аргументированно. Но
для этого мне, прежде всего, нужны
документы. И это было отправной точ-
кой нашей работы: мы стали приучать
муниципалов оспаривать позицию
прокуратуры с документальными аргу-
ментами в руках, в рамках досудебных
переговоров.
Сначала в Астраханской облас-
ти было все, как везде: когда у муни-
ципального образования возникала
спорная ситуация, начинались бес-
предметные жалобы. Мол, прокура-
тура нас замучила, помогите… Я от-
вечала в первую очередь как юрист:
давайте документы. С чем я обращусь
в областную прокуратуру? Со слова-
ми? Областная прокуратура, прежде
чем задать вопросы районному проку-
рору, потребует документы. Информа-
ция как основа для разговора с про-
куратурой начинает существовать
только в конкретном документе. Если
это необоснованное требование, оно
тоже вытекает из подписи прокурора
или подписи конкретного должностно-
го лица.
То есть первое, что мы сказали му-
ниципалам: хотите получить результат
выполняйте полностью процедуру
сами. Если есть решение, которое вас
не устраивает, требуйте того же от
прокурора. Вам позвонили из проку-
ратуры и сказали, что нужна информа-
ция? Потребуйте письменный запрос.
К вам пришли и сказали, что надо сде-
лать вот так и никак иначе? Потребуй-
те приказ о проверке, письмо, жалобу.
Хотите вы или нет, но, пока вы сами не
будете соответствовать процедуре,
результата не будет. Кстати, тут нача-
лись проблемы у самих же муниципа-
лов: одно дело – просто жаловаться
на тяжелую жизнь, другое дело – полу-
чить документ.
Второй шаг, к которому мы ста-
ли приучать муниципалов: получили
странное требование сразу отправ-
ляйте его нам в Ассоциацию. По факсу,
сканируйте и присылайте электронной
почтой, хотите просто сфотографи-
руйте документ и отправьте мне на
телефон. Но найдите способ быстрой
отправки корреспонденции. Когда мы
имеем возможность быстро распеча-
тать документ и быстро его передать
в соответствующий отдел областной
У Ассоциации
муниципальных образований
Астраханской области
давние и, как принято
говорить, славные традиции.
Во многом это связано
с именем основателя –
одного из сильнейших
муниципальных деятелей
России Владимира
Элеменкина, к сожалению,
скончавшегося около двух
лет назад. В последние годы
Ассоциация выдвинула ряд
инициатив, которые могут
быть полезны
в других регионах:
система отношений
с областной прокуратурой,
муниципальный
инвестиционный стандарт,
«дорожная карта»
реформы самоуправления.
Исполнительный директор
Ассоциации Ольга Гай
коротко рассказала
об этом опыте.
Ольга ГАЙ,
исполнительный директор Ассоциации (Совета) муниципальных
образований Астраханской области
МЕТОДИКА
62
№ 3|2015
прокуратуры, шансы на быстрое ре-
шение проблемы резко возрастают.
Разумеется, я имею в виду ситуации, в
которых районный прокурор действи-
тельно принял субъективное решение.
Речь не идет о спасении любой ценой
тех муниципалов, которые и правда
нарушили закон.
А как работники прокуратуры
реагируют на то, что вы их посто-
янно «трясете»?
По-разному. Человеческий фак-
тор никто не отменял, и он существует
во всех профессиях и во всех орга-
низациях. Есть сотрудники, которые
нас на дух не переносят и просто с
нами не разговаривают. Но много и
тех, которые как раз прислушивают-
ся, но подчеркну – прислушивают-
ся не просто к нам, а к тем доводам,
которые мы им даем, то есть к доку-
ментам. Соответственно, если бумага
приходит к нам достаточно быстро, то
и у прокуратуры появляется возмож-
ность быстро на нее среагировать,
да и, что греха таить, нередко быстро
исправить странные действия район-
ного прокурора. Были случаи, когда
быстро отзывались действительно
безумные протесты, судебные иски,
когда звонили и говорили: мы вам от-
правили такую-то бумагу, считайте,
что ее не было. Конечно, не всегда, но
такое бывает.
Когда мы собрали более-менее
репрезентативную базу, то четко
увидели, что территориальная моза-
ика зависит от прокурора в районе.
Если «странную» практику «творит»
конкретное лицо, значит, нужно ему
предъявить соответствующие претен-
зии. Но еще раз подчеркну: только на
основе собранных и вовремя пере-
данных документов.
Это формализованная база
прокурорских ошибок?
Мы не стремимся обнародовать
базу «злых» прокуроров. Понятно, что
если мы опубликуем оперативную
информацию, то прокуратура будет
до конца защищать честь мундира.
А для нас важнее сохранить возмож-
ность конструктивной работы. В этом
смысле интересно, как развивались
наши отношения. Сначала разразился
довольно серьезный скандал: Генпро-
куратура России приехала проверять
областную, и областная была силь-
но наказана приказом Генерального
прокурора, в том числе за необосно-
ванные запросы и так далее. Но са-
мое интересное, что через год, после
следующей проверки, областную про-
куратуру уже поощрили за взаимо-
действие с нами.
Тут есть еще один тонкий момент.
Как-то Ассоциацию попросили «на-
стучать» на прокурорских работников.
Мы отказались….. И это была консо-
лидированная точка зрения с муни-
ципалами. Потому что есть нефор-
мальные связи, прокуроры, идущие
нам навстречу, могут закрыться, а
информация, поступающая для обоб-
щения, сразу «потеряться». Нельзя
мерять всех под одну гребенку. Нуж-
но смотреть каждый случай отдельно.
Нужно уметь договариваться. Нужно
не огульно всех обвинять, а понимать:
если ты обвиняешь – обвиняй обосно-
ванно. Поступил тебе неправомерный
запрос опротестуй, откажи, но сде-
лай это обоснованно.
Можете ли вы охарактеризо-
вать взаимодействие с прокура-
турой в количественных характе-
ристиках? Наверняка речь идет о
тысячах документов...
Повторю: пока муниципалитет
сам не захочет решить проблему, пока
сидит сложа руки, наша работа не на-
чнется. Другими словами, наша база
включает не весь массив прокурорс-
ких проверок, а только те, несогласие
с которыми высказали органы местно-
го самоуправления. В этом есть свой
плюс: иначе мы бы просто погрязли
под завалами.
А какую часть спорных случа-
ев удается решить в пользу муни-
ципалов?
Процентов семьдесят-восемь-
десят. Вы же понимаете, что есть
просто бредовые запросы. Например,
районный прокурор обратился в суд с
заявлением на главу района по пово-
ду того, что песок в детском саду не
соответствовал гигиеническим требо-
ваниям. Причем здесь глава района?
Видимо, прокурор решил поставить
себе кучу галочек, потому что таких
заявлений в суд было... шестнадцать.
С потоком странных запросов, ког-
да требовали представить документы
в течение десяти минут или в тече-
ние часа–двух, тоже в целом удалось
справиться совместными усилиями.
Самый яркий пример: удалось сразу
отбить запрос о количестве единиц
огнестрельного оружия, зарегист-
рированного на территории муници-
пального образования. Эту информа-
цию надо было предоставить через
несколько часов. Кстати, именно этот
запрос стал предметом рассмотрения
во время выездной проверки Генпро-
куратуры России. К счастью, год на-
зад в протокол совещания областной
прокуратуры внесено замечание об
аннуляции устных запросов. Так что
вода камень точит.
У вас на столе лежат модель-
ные уставы, разработанные вмес-
те с прокуратурой.
– Когда я начала работать три года
назад, прокуратура просто «билась» за
то, чтобы выступать с нормотворчес-
кой инициативой. Мой предшествен-
ник Владимир Георгиевичи Элемен-
кин выступал категорически против.
Я не солидарна с этой позицией, по-
этому сразу сказала: да забирайте,
мы «отвесим» вам ровно столько нор-
мотворческой инициативы, сколько
вы сможете «унести». Только имейте
в виду, что будет и вторая сторона
медали, а именно: мы станем спра-
шивать, почему вы вынесли протест
на муниципальный нормативный акт,
хотя могли заявить нормотворческую
инициативу, чтобы этот нормативный
акт заменить? В первый год дело шло
с большим скрипом, но постепенно
отношение стало меняться. А потом
именно взаимодействие в разработ-
ке модельных уставов стало главным
пунктом в позитивной оценке работы
области во время второй выездной
проверки Генпрокуратуры России.
Сейчас мы вместе с прокуратурой
выпускаем памятки для муниципалов,
делаем модельные уставы том числе
вместе с областным управлением Ми-
нюста России). Когда писали проекты,
разослали их во все районы, собрали
замечания. Учли новации, которые
были внесены в законодательство.
Сопроводили модельные уставы па-
мятками, написанными не юридичес-
ким «птичьим» языком, а простыми
понятными фразами, рассчитанными
на сельские территории.
Сейчас приблизительно такие же
шаги мы пытаемся делать в отноше-
нии суда. Впрочем, здесь есть свои
сложности.
Ольга Юрьевна, эффективное
взаимодействие с прокуратурой
часть системной работы по опти-
мизации системы местного само-
управления Астраханской области.
Осенью совместно с областным
правительством была разработана
Дорожная карта по реформирова-
нию местного самоуправления на
территории Астраханской области.
Действительно, осенью 2014 года
мы представили такую Дорожную кар-
ту. Она была разработана до тех серь-
езных изменений законодательства,
которые были внесены, например,
Федеральным законом № 136-ФЗ. В
первую очередь мы учитывали про-
блемы, которые проявились в само-
управлении Астраханской области к
2014 году. Прежде всего речь идет о
территориальной организации. Еще
в 1990-е годы в области была создана
так называемая «матрешка», когда ор-
ганы местной власти выбирались и на
поселенческом, и на районном уров-
нях. В результате на миллион жителей
МЕТОДИКА
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
63
1. Наличие инвестиционной стра-
тегии муниципального района (город-
ского округа) Астраханской области,
утвержденной главой муниципально-
го района (городского округа) Астра-
ханской области.
2. Наличие единого регламента
сопровождения инвестиционных про-
ектов по принципу «одного окна».
3. Формирование и ежегодное
обновление Перечня муниципальных
земель и имущества, предлагаемых
потенциальным инвесторам для раз-
мещения производственных и иных
объектов инвесторов.
4. Формирование и ежегодное
обновление Плана создания инвести-
ционных объектов и объектов инфра-
структуры в муниципальном районе
(городском округе) Астраханской об-
ласти.
5. Наличие инвестиционного пас-
порта муниципального района (го-
родского округа) Астраханской об-
ласти.
6. Формирование банка инвести-
ционных предложений в муниципаль-
ных районах (городских округах) Аст-
раханской области.
7. Наличие системы муниципаль-
ной поддержки, стимулирующей при-
влечение инвесторов.
8. Формирование нормативно-
правовой базы, ориентированной на
создание благоприятного инвестици-
онного климата муниципальных райо-
нов (городских округов) Астраханской
области.
9. Создание и обеспечение фун-
кционирования двуязычного интер-
нет-портала об инвестиционной де-
ятельности муниципального района
(городского округа) Астраханской об-
ласти.
10. Наличие канала прямой связи
инвесторов с главой муниципального
района (городского округа) Астрахан-
ской области в целях оперативного
решения проблем и вопросов, возни-
кающих в процессе инвестиционной
деятельности.
11. Наличие на территории муни-
ципальных районов (городских окру-
гов) Астраханской области филиалов
и представительств инвестиционных
и кредитных организаций.
12. Ежегодный отчет главы муни-
ципального района (городского ок-
руга) Астраханской области «Инвес-
тиционный климат и инвестиционная
политика».
Стандарт деятельности органов местного самоуправления муниципальных
образований Астраханской области по обеспечению благоприятного
инвестиционного климата
МЕТОДИКА
области 176 муниципалитетов, при
этом половина более 500 тысяч
живут в 163 поселениях. А реальным
взаимодействием с региональными
органами власти все равно занимают-
ся главы одиннадцати муниципальных
районов. У поселений же стандарт-
ный набор проблем: кадровый голод,
дотационность местных бюджетов и
тому подобные. В результате в пос-
ледние годы многие муниципалы и
региональные управленцы пришли к
выводу о необходимости оптимиза-
ции территориальной структуры через
укрупнение поселений.
Поэтому объединение малых муни-
ципалитетов это первый существен-
ных этап реформы. Мы внимательно
изучили опыт Томской, Ленинградской
и Калининградской областей. При этом
мы отказались от добровольно-прину-
дительной реформы сверху. Именно
поэтому мы и пошли не по пути приня-
тия областного закона, а по пути более
общих рамок Дорожной карты.
Но укрупнение, разумеется, не
единственная проблема. Наша задача
в целом оптимизировать всю систе-
му местной власти в интересах жите-
лей и повышения качества жизни. В
документе четко прописаны основные
этапы (временные рамки) реформы,
их содержание, ответственность каж-
дого уровня власти.
Опишите, пожалуйста, основ-
ные этапы реформирования по До-
рожной карте.
Покажу взаимоувязанность ос-
новных направлений на таком приме-
ре. Разумеется, область выполнила
требования Федерального закона №
136-ФЗ по перераспределению пол-
номочий между уровнями власти. Но
при этом мы прописали в Дорожной
карте уже практически завершаем
этот процесс) инвентаризацию пере-
данных государственных полномочий.
Также мы начали формализованную
оценку полномочий, выходящих за
рамки вопросов местного значения и
не являющимися муниципальными по
своей природе.
Отдельный большой блок – мероп-
риятия по мобилизации доходов мес-
тных бюджетов. Здесь и инвентари-
зация льгот, и оценка эффективности
использования имущества, находя-
щегося в муниципальной собствен-
ности, инвентаризация паевых земель
(все-таки у нас в основном сельский
регион), и составление налоговых и
земельных паспортов, и помощь в
введении института самообложения в
тех поселениях, которые решат пойти
по такому пути.
Инфраструктурное обеспечение
территорий, инвестиционное развитие
муниципалитетов и стратегическое
планирование муниципального управ-
ления, восстановление адекватного
партнерства между субъектами, граж-
данские инициативы и многое другое –
отдельные блоки Дорожной карты.
– В Астраханской области почти
три года назад был принят муници-
пальный инвестиционный стандарт
один из первых в стране. Стандарт
был разработан по инициативе ва-
шей Ассоциации в сотрудничестве
с Агентством стратегических ини-
циатив. Можно ли сегодня оценить
результаты его введения?
По привлечению инвестиций ра-
бота конечно идет довольно тяжко, но
все-таки идет. Но ведь никто и не обе-
щал, что будет легко.
Муниципальный инвестиционный
стандарт это же не вопрос законо-
дательства, это вопрос организаци-
онных моментов, улучшения процедур
и чистой оптимизации управленчес-
кой практики. Для этого не надо при-
нимать новые законы, не нужно делать
какие-то глобальные вещи. Нужно
просто организовывать то, что есть.
У всех муниципалитетов уровень
разный. В одном городе лучше уп-
равленческие практики. В другом,
скажем, более эффективно выстро-
ено взаимодействие с бизнесом. В
третьем лучше инвестиционное
послание. Но главное, что мы всем
показали: если вот в этой части оп-
тимизировать, то работа будет более
эффективной. А то получается так, что
в одном муниципальном образовании
выделение участка это год с лишним,
а в другом – двести дней. Понятно, что
нельзя уложиться в двадцать дней, но
до двухсот хотя бы можно сократить?
Или подключение к электросетям. В
одном муниципалитете это два года, а
в другом – резко меньше.
На сегодняшний день сверстанный
в 2012 году муниципальный стандарт
модифицируется и наполняется новы-
ми задачами. Вскоре появится версия
2.0.
В общем, чтобы что-то сде-
лать, надо что-то делать…
– …и получать результат!
Беседовала Мария ГЕТМАНСКАЯ
64
№ 3|2015
Д
анные методические рекомен-
дации подготовлены для глав
муниципальных образований,
председателей Советов муниципаль-
ных образований и специалистов,
участвующих в процедурах, связанных
с объединением (преобразованием)
муниципальных образований. Мето-
дические рекомендации подготов-
лены в результате взаимодействия
Управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Астрахан-
ской области, Ассоциации (Совет) му-
ниципальных образований Астраханс-
кой области.
От редакции. Мы внесли неболь-
шие правки в первоначальный текст,
адаптировав его к использованию в
других субъектах Федерации. В не-
которых местах рекомендаций оста-
лось название «Совет муниципального
образования». Так в Астраханской об-
ласти называются представительные
органы местного самоуправления. В
других регионах представительные
органы могут называться и «советом»,
и «думой», и как-либо иначе.
1. Порядок действий
муниципальных образований
по инициированию
преобразования
1. Выдвижение представительным
органом местного самоуправления
(инициатором объединения) предло-
жения (инициативы) о преобразова-
нии.
2. Направление копии решения
представительного органа местного
самоуправления (инициатора объеди-
нения) представительным органам
других муниципальных образований
(участников процесса укрупнения).
3. Проведение заседаний пред-
ставительными органами муниципаль-
ных образований (участников процес-
са укрупнения) с принятием каждым из
них решения о проведении публичных
слушаний.
4. Проведение на территории объ-
единяемых муниципальных образова-
ний публичных слушаний по вопросу
об объединении, подведение резуль-
татов.
5. Опубликование (обнародова-
ние) результатов публичных слушаний
по вопросу преобразования муници-
пального образования.
6. По результатам публичных слу-
шаний представительный орган каж-
дого из объединяемых поселений
принимает решение о преобразова-
нии муниципальных образований.
7. Представительные органы по-
селений направляют принятые реше-
ния в представительный орган муни-
ципального образования, явившегося
инициатором объединения.
8. Заседание представительного
органа муниципального образования
– инициатора объединения с приняти-
ем решения о преобразовании и выхо-
де в законодательный орган государс-
твенной власти субъекта Российской
Федерации с законодательной иници-
ативой.
o o o
В соответствии со статьей 13 Фе-
дерального закона от 6 октября 2003
г. 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации» (далее
– Федеральный закон № 131-ФЗ) пре-
образованием муниципальных обра-
зований является объединение муни-
ципальных образований, разделение
муниципальных образований, изме-
нение статуса городского поселения
в связи с наделением его статусом
городского округа либо лишением его
статуса городского округа.
Такое преобразование осущест-
вляется законом субъекта Российской
Федерации по инициативе населения,
органов местного самоуправления,
органов государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации, фе-
деральных органов государственной
власти в соответствии с Федеральным
законом № 131-ФЗ.
Одна из полезных инициатив
астраханской Ассоциации
муниципальных образований
– инструкция и необходимый
пакет документов
по преобразованию
(объединению)
муниципальных
образований.
Рекомендации разработаны
ассоциацией вместе
с областным Управлением
Минюста России.
Методические рекомендации
по проведению процедур, связанных с объединением (преобразованием)
муниципальных образований
Управление Министерства юстиции
Российской Федерации
по Астраханской области
Ассоциация (Совет)
муниципальных образований
Астраханской области
МЕТОДИКА
65
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
Инициатива населения о преобра-
зовании муниципального образования
реализуется в порядке, установлен-
ном Федеральным законом 131-
ФЗ, и принимаемым в соответствии
с ним законом субъекта Российской
Федерации о выдвижении инициативы
проведения местного референдума.
Инициатива органов местного са-
моуправления, органов государствен-
ной власти о преобразовании муни-
ципальных образований оформляется
решениями соответствующих органов
местного самоуправления, органов
государственной власти.
Закон субъекта Российской Феде-
рации о преобразовании муниципаль-
ного образования не должен вступать
в силу в период избирательной кампа-
нии по выборам органа местного са-
моуправления данного муниципаль-
ного образования, в период кампании
местного референдума.
В соответствии с частью 3 ука-
занной статьи объединение двух и
более поселений, не влекущее из-
менения границ иных муниципаль-
ных образований, осуществляется
с согласия населения каждого из
поселений, выраженного пред-
ставительным органом каждого из
объединяемых поселений. Объеди-
нение муниципальных образований
влечет создание вновь образованных
муниципальных образований.
При этом следует учитывать тре-
бования к территориальной организа-
ции местного самоуправления, уста-
новленные статьей 11 Федерального
закона № 131-ФЗ, а именно:
в состав территории городс-
кого поселения могут входить один
город или один поселок, а также в
соответствии с генеральным планом
городского поселения – территории,
предназначенные для развития его
социальной, транспортной и иной ин-
фраструктуры (включая территории
поселков и сельских населенных пунк-
тов, не являющихся муниципальными
образованиями);
в состав территории сельского
поселения могут входить, как прави-
ло, один сельский населенный пункт
или поселок с численностью населе-
ния более 1000 человек (для террито-
рии с высокой плотностью населения
– более 3000 человек) и (или) объеди-
ненные общей территорией несколь-
ко сельских населенных пунктов с
численностью населения менее 1000
человек каждый (для территории с вы-
сокой плотностью населения менее
3000 человек каждый).
В соответствии со статьей 28 Фе-
дерального закона 131-ФЗ вопрос
о преобразовании муниципаль-
ного образования в обязательном
порядке выносится на публичные
слушания. Инициаторами прове-
дения данного мероприятия должны
выступить представительные органы
каждого из поселений. На публичные
слушания необходимо вынести про-
ект решения представительного ор-
гана муниципального образования о
преобразовании.
После проведения публичных
слушаний представительный орган,
инициировавший процесс преобра-
зования, выходит в законодательный
орган государственной власти субъ-
екта Российской Федерации с зако-
нодательной инициативой о принятии
соответствующего закона области.
Рассмотрим содержание каждого
из указанных в начале данных реко-
мендаций этапов работы.
Этап 1. Выдвижение
инициативы о преобразовании
Решение о выдвижении инициати-
вы объединения должно содержать:
Собственно решение о выдви-
жении инициативы о преобразовании
поселения, при этом в пояснительной
записке к решению необходимо изло-
жить обоснование необходимости та-
кого преобразования.
Обращение к органам мест-
ного самоуправления иных поселе-
ний, планируемых к объединению
данном случае обращение должно
быть адресовано представительному
органу иного муниципального обра-
зования), о поддержке инициативы
и проведении мероприятий, предус-
мотренных действующим законо-
дательством.
Решение о проведении пуб-
личных слушаний по вопросу о пре-
образовании поселения. В решении
указываются дата, место проведения
публичных слушаний, ответственные
лица и др. Порядок организации и
проведения публичных слушаний оп-
ределяется уставом муниципального
образования и (или) нормативными
правовыми актами представитель-
ного органа муниципального обра-
зования и должен предусматривать
заблаговременное оповещение жи-
телей муниципального образования
о времени и месте проведения пуб-
личных слушаний, заблаговремен-
ное ознакомление с проектом муни-
ципального правового акта, другие
меры, обеспечивающие участие в
публичных слушаниях жителей муни-
ципального образования, опублико-
вание бнародование) результатов
публичных слушаний.
См. Приложение 1.
Этап 2. Направление копии
решения с инициативой
о преобразовании
См. Приложение 2.
Этап 3. Принятие решений
о проведении
публичных слушаний
См. Приложение 2.
Этап 4. Проведение
публичных слушаний
Порядок организации и прове-
дения публичных слушаний опре-
деляется уставом муниципального
образований и (или) нормативными
правовыми актами представительно-
го органа и должен предусматривать
заблаговременное оповещение жи-
телей муниципального образования о
времени и месте проведения публич-
ных слушаний, заблаговременное оз-
накомление с проектом муниципаль-
ного правового акта, другие меры,
обеспечивающие участие в публичных
слушаниях жителей муниципального
образования, опубликование (обна-
родование) результатов публичных
слушаний.
Обязательные условия:
Проведение публичных слуша-
ний должно быть оформлено протоко-
лом.
Протокол подписывается пред-
седателем публичных слушаний и сек-
ретарем.
Протокол публичных слушаний
обязательно должен содержать ре-
зультаты обсуждения жителями му-
ниципального образования вопроса
объединения.
Результаты публичных слуша-
ний подлежат опубликованию, вклю-
чая мотивированное обоснование
принятого решения до дня рассмот-
рения представительным органом
местного самоуправления вопроса о
принятии устава.
Отсутствие предложений от насе-
ления муниципального образования
отражается в заключении о результа-
тах публичных слушаний.
Этап 5. Опубликование
результатов публичных
слушаний
См. Приложение 3.
Этап 6. Принятие решения
представительными органами
по результатам
публичных слушаний
См. Приложение 4.
МЕТОДИКА
№ 3|2015
Этап 7. Направление
принятых решений в адрес
представительного органа –
инициатора преобразования
Представительные органы поселе-
ний направляют принятые решения в
представительный орган муниципаль-
ного образования, явившегося иници-
атором объединения.
Этап 8. Принятие решения
представительным
органом – инициатором
преобразования и обращение с
законодательной инициативой
в орган законодательный
государственной власти
См. Приложение 5.
o o o
Преобразование поселений
путем их объединения влечет до-
срочное прекращение полномочий
представительных органов, выбор-
ных должностных лиц и членов вы-
борных и (или) формируемых пред-
ставительным органом поселения
органов местного самоуправления,
главы местной администрации, на-
значаемого по контракту.
При этом в силу части 5 статьи 34
Федерального закона 131-ФЗ до
формирования органов местного са-
моуправления вновь образованного
поселения полномочия по решению
вопросов местного значения вновь
образованного муниципального обра-
зования на соответствующих терри-
ториях в соответствии со статьей 14
Федерального закона 131-ФЗ осу-
ществляют органы местного самоуп-
равления, которые на день создания
вновь образованного муниципально-
го образования осуществляли полно-
мочия по решению вопросов местного
значения на этих территориях.
Структура органов местного само-
управления в случае создания вновь
образованного муниципального об-
разования путем преобразования су-
ществующих муниципальных образо-
ваний определяется населением на
местном референдуме или предста-
вительным органом муниципального
образования и закрепляется в уставе
муниципального образования.
Следует учитывать, что проведение
местного референдума в данном слу-
чае требует значительных затрат.
В этой связи в текст законопроекта
включаются сведения о предусмот-
ренных численности и сроке полно-
мочий депутатов представительного
органа первого созыва вновь образо-
ванного муниципального образова-
ния; порядок избрания, полномочия и
срок полномочий первого главы муни-
ципального образования.
o o o
Численность и срок полномочий
депутатов представительного органа
первого созыва вновь образованного
путем объединения муниципального
образования, а также порядок избра-
ния, полномочия и срок полномочий
первого главы данного муниципаль-
ного образования в случае отсутствия
инициативы граждан о проведении
местного референдума по вопросу о
структуре органов местного самоуп-
равления вновь образованного муни-
ципального образования устанавли-
ваются законом субъекта Российской
Федерации.
Выборы в органы местного са-
моуправления вновь образованного
путем объединения муниципального
образования должны быть проведены
не позднее чем через шесть месяцев
со дня его создания.
Муниципальные правовые акты,
принятые органами местного самоуп-
равления, которые на день создания
вновь образованного муниципального
образования осуществляли полномо-
чия по решению вопросов местного
значения на соответствующих терри-
ториях, действуют в части, не проти-
воречащей федеральным законам и
иным нормативным правовым актам
Российской Федерации, конституци-
ям (уставам), законам и иным норма-
тивным правовым актам субъектов
Российской Федерации, а также му-
ниципальным правовым актам орга-
нов местного самоуправления вновь
образованного в результате объеди-
нения муниципального образования.
Органы местного самоуправления
вновь образованного в результате
объединения муниципального образо-
вания в соответствии со своей компе-
тенцией являются правопреемниками
органов местного самоуправления,
которые на день создания вновь об-
разованного в результате объеди-
нения муниципального образования
осуществляли полномочия по реше-
нию вопросов местного значения на
соответствующей территории, в отно-
шениях с органами государственной
власти Российской Федерации, орга-
нами государственной власти субъек-
тов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, физичес-
кими и юридическими лицами.
Вопросы правопреемства подле-
жат урегулированию муниципальны-
ми правовыми актами вновь образо-
ванного в результате объединения
муниципального образования. До
урегулирования такими муниципаль-
ными правовыми актами вопросов
правопреемства в отношении орга-
нов местных администраций, муни-
ципальных учреждений, предприятий
и организаций, ранее созданных ор-
ганами местного самоуправления,
которые на день создания вновь об-
разованного в результате объеди-
нения муниципального образования
осуществляли полномочия по реше-
нию вопросов местного значения на
соответствующей территории, или с
их участием, соответствующие орга-
ны местных администраций, муници-
пальные учреждения, предприятия и
организации продолжают осущест-
влять свою деятельность с сохране-
нием их прежней организационно-
правовой формы.
МЕТОДИКА
Приложение 1
____________________________________________________________________________________________________________ область
______________________________________________________________________________________________________________ район
Муниципальное образование «_____________________________________________________________________________________»
РЕШЕНИЕ
от ______________________ №________ с. _______________________
Об инициировании процесса преобразования муниципальных образований и назначении публичных слушаний
на территории муниципального образования «___________________________________________________________________»
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
МЕТОДИКА
В соответствии со статьями 13, 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования «_____________ ________
_____________________________________________________________», Положением о порядке организации и проведения пуб-
личных слушаний в муниципальном образовании __________________________________________, утвержденным решением
Совета муниципального образования (здесь и далее: вместо «Совет» вставить название представительного органа
муниципального образования. – Прим. «МВ») №_____ от ______, Совет муниципального образования ___________________
__________________________________________________________________________________________________________________
Решил:
1. Инициировать процедуру преобразования муниципального образования «__________________________________________
__________________________», муниципального образования «___________________________________________» _____________
___________________ района ________________________ области путем объединения, не влекущим изменение границ иных
муниципальных образований, в одно муниципальное образование со статусом _________________ муниципальное обра-
зование «__________________________________________» ____________________________ района ___________________________
области, с административным центром:____________________________________________.
2. Предложить представительным органам муниципального образования «___________________________________
_________________________________», муниципального образования «__________________________________________»
_____________________________ района _________________________ области:
2.1. Назначить и провести публичные слушания по вопросу преобразования соответствующего муниципально-
го образования путем объединения муниципального образования «___________________________________________»
, муниципального образования «_________________________________________» _______________________________ района
_______________________ области, не влекущим изменение границ иных муниципальных образований, в одно муниципаль-
ное образование со статусом ______________________________ муниципальное образование «________________________
__________» __________________________________ района ______________________ области, с административным центром:
______________________________.
2.2. По итогам проведения публичных слушаний рассмотреть вопрос о согласии на преобразование соответствую-
щего муниципального образования путем объединения муниципального образования «_________________________»,
муниципального образования «_______________________________________» ______________________________ района
_________________________ области, не влекущим изменение границ иных муниципальных образований, в одно муници-
пальное образование со статусом ______________________________ муниципальное образование «_____________________
_____________» ____________________________ района ___________________________ области, с административным центром:
____________________________.
2.3. Направить в адрес Совета муниципального образования «______________ ________________» решения, указанные в п.п.
2.2 пункта 2 настоящего решения.
3. Назначить публичные слушания по инициативе Совета муниципального образования «______________________
________» по вопросу преобразования муниципального образования «_______________________________________»
______________________________ района ______________________области путем объединения с муниципальным образова-
нием «_________________» ______________________________ района _________________________ области, не влекущим изме-
нение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование со статусом ____________________
– муниципальное образование «________________________» ______________________ района ______________________ области
с административным центром ____________, (проект решения прилагается) на ___________ года на ____ часов 00 минут в
актовом зале ______________________ по адресу: __________________________________.
4. В целях проведения подготовительных мероприятий и организации проведения публичных слушаний сформировать
Комиссию по организации и проведению публичных слушаний (далее – Комиссия) в составе:
_____________________________;
_____________________________.
5. Граждане, проживающие на территории муниципального образования «__________________________________________»
вправе участвовать в публичных слушаниях в целях обсуждения проекта решения «О преобразовании муниципально-
го образования «_______________________________________» _______________________ района ___________________ области
посредством:
подачи в Комиссию замечаний и предложений в устной и (или) письменной форме в срок до дня проведения публичных
слушаний;
– непосредственного участия в публичных слушаниях.
Замечания и предложения в письменной и (или) устной форме граждане вправе представить председательствующему в
день проведения публичных слушаний до окончания публичных слушаний по месту их проведения.
Все замечания и предложения, представленные в установленный срок, подлежат включению в протокол публичных слу-
шаний.
№ 3|2015
Проект
Приложение к решению «Об инициировании процесса преобразования муниципальных образований и назначении пуб-
личных слушаний на территории муниципального образования «_________________________________________________»
_________________________________________________________________________________________________________ область
___________________________________________________________________________________________________________ район
Муниципальное образование ____________________________________________________________________________________
РЕШЕНИЕ
от ___________ № _____ с. ____________________
О преобразовании муниципального образования «_________» ________ района _______________________ области»
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования __________________________,
рассмотрев результаты публичных слушаний по вопросу «________________________», Совет муниципального образования
«______________________________________»
Решил:
1. Выразить согласие на преобразование муниципального образования «____________________________________________»
_________________________ района ______________________ области путем объединения с муниципальным образованием
«____________________________________» ____________________________ района _____________________ области, не влекущим
изменение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование со статусом _______________
__________________ муниципальное образование «_____________________________________» ___________________________
района _____________________________ области с административным центром _____________________________.
2. Предложить представительному органу муниципального образования «________________________________»
___________________________ района _______________________________________ области внести в порядке законодательной
инициативы в ____________________________ (название законодательного органа государственной власти. – Прим. «МВ»)
________________________ области предложение о преобразовании муниципального образования «_____________________
____________», муниципального образования «__________________________________» ______________________ района ______
______________________________ области путем объединения, не влекущим изменение границ иных муниципальных обра-
зований, в одно муниципальное образование со статусом ____________________________ муниципальное образование
«________________________________________» ____________________ района ____________________________________ области с
административным центром _____________________________________.
3. Решение вступает в силу со дня принятия и подлежит официальному обнародованию.
МЕТОДИКА
При проведении публичных слушаний все участники публичных слушаний вправе высказать свое мнение о преобразова-
нии муниципального образования «________________________________________» и внесенных замечаниях и предложениях,
задать вопросы.
6. Жители ____________________________________, желающие выступить на публичных слушаниях, регистрируются в Ко-
миссии в качестве выступающего. Регистрация в Комиссии прекращается за день до дня проведения публичных слуша-
ний.
7. Замечание и предложения в письменной форме граждане вправе предоставлять в Комиссию в срок со дня обнародо-
вания до __________________.
8. Все представленные участниками публичных слушаний замечания и предложения о преобразовании муниципального
образования «________________ _________________________» отражаются в заключении о результатах публичных слушаний,
составляемом Комиссией.
Заключение о результатах публичных слушаний представляется в совет и администрацию муниципального образования
«_____________________________» и учитывается в качестве рекомендаций при рассмотрении вопроса о преобразовании
муниципального образования «____________________________».
9. Решение вступает в силу со дня принятия и подлежит официальному обнародованию.
Председатель Совета
(представительного органа
муниципального образования) «_______________________________» (подпись) / Ф.И.О. /
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
Приложение 2
____________________________________________________________________________________________________________ область
______________________________________________________________________________________________________________ район
Муниципальное образование «_______________________________________________________»
РЕШЕНИЕ СОВЕТА
от __________ №____ с. ___________
О назначении публичных слушаний на территории муниципального образования «_______________________________
___________________________________________________________________________________________________________________»
В соответствии со статьями 13, 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. года 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом _____________________________________
муниципального образования, «Положением о публичных слушаниях», утвержденным решением Совета _______________
_____________________________________ муниципального образования от «____»_______________________ 20______г., Совет
Решил:
1. Назначить публичные слушания по вопросу преобразования муниципального образования «______________________
__________________» __________________________ района ___________________________ области путем объединения с му-
ниципальным образованием «_____________________» _______________________________ района ________________________
области, не влекущим изменение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование со
статусом ________________________________ муниципальное образование «_______________________________________» _
__________________________________ района _____________________ области с административным центром _____________
______________________, проекта решения Совета муниципального образования «_____________________________» ______
____________________________ района ______________________ области «О преобразовании муниципального образования
«__________________________» ___________________________ района ___________________________ области» (прилагается) на
________ 20__ года на ___ часов ___ минут в здании ____________ по адресу: ____________________________________________
___ .
2. Решение вступает в силу со дня принятия и подлежит официальному обнародованию.
Председатель Совета
(название представительного органа
муниципального образования) «________________________» (подпись) / Ф.И.О. /
Проект
Приложение к решению «О назначении публичных слушаний на территории муниципального образования «_____________
___________________________________________________________________________________________________________________»
____________________________________________________________________________________________________________ область
______________________________________________________________________________________________________________ район
Муниципальное образование «______________________________________»
РЕШЕНИЕ
от __________ №____ с. ___________
О преобразовании муниципального образования «______________________» ____________________________________ района
____________________________________________________________________________________________________________ области
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», рассмотрев результаты публичных слушаний по вопросу ________
МЕТОДИКА
№ 3|2015
______________________________, решения Совета муниципального образования «______________________________________
_____» от ____ №____, Совета муниципального образования «______» от ____ №___
Решил:
1. Выразить согласие на преобразование муниципального образования «___________________________________»
____________________ района ______________________ области путем объединения с муниципальным образованием
«_________________________» ______________________ района __________________________________ области, не влекущим из-
менение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование со статусом сельского поселе-
ния – муниципальное образование «________________» ______________________________ района __________________________
области с административным центром _____________________________________.
2. Внести в порядке законодательной инициативы в ________________________________ (название законодатель-
ного органа государственной власти субъекта Федерации)____________________________ области проект закона
__________________________ области «О преобразовании муниципального образования «____________________________»,
муниципального образования «________________________________________» _______________________________ района
_________________________ области путем объединения, не влекущего изменения границ иных муниципальных образова-
ний, в одно муниципальное образование со статусом сельского поселения муниципальное образование «___________
______________________» _________________________________ района _______________________ области с административным
центром _______________________________.
3. Предоставить главе муниципального образования «_______________________________» при рассмотрении на-
званной законодательной инициативы право официально представлять Совет муниципального образования
«____________________________» ______________________ района _________________________ области в ________________
__________________ (название законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)
______________________ области.
4. Решение вступает в силу со дня принятия и подлежит официальному обнародованию.
Приложение 3
ПОРЯДОК
проведения публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования «__________________
_________________________________» _______________________________ района _________________________________ области
Место проведения: здание администрации муниципального образования «_______________________________________»
(адрес: ____________________________________________________________________).
Дата и время проведения: ___________________________
_______________ – регистрация участников публичных слушаний.
_______________ – обсуждение вопроса и принятие рекомендаций публичных слушаний.
Регламент работы:
продолжительность доклада – 10–15 минут;
выступления – 3–5 минут.
Состав участников публичных слушаний:
– депутаты муниципального образования «_________________________________________________________________________»;
специалисты администрации муниципального образования «______________________________________________________
__________»;
– руководители предприятий, учреждений;
– жители муниципального образования «___________________________________________________________________________»;
– приглашены _____________________________________________________________________________________________________
Повестка дня публичных слушаний
1. Доклад «О преобразовании муниципального образования «_____________________________________» ____________________
муниципального района _________________________ области.
МЕТОДИКА
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
Докладчик __________________________ глава муниципального образования «_________________________________________
___».
2.Обсуждение вопроса публичных слушаний.
3.Принятие рекомендаций по вопросу публичных слушаний.
__________________________________________________________ область
___________________________________________________________ район
Муниципальное образование «______________________________________»
ПРОТОКОЛ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ
на тему: «О преобразовании муниципального образования «______________________________»
_______________________________ района _________________области».
Место проведения: здание администрации муниципального образования «___________________________» (Адрес:
_____________________________).
Дата и время проведения: __________________________.
Присутствовали:
- депутаты Совета муниципального образования «___________________________»;
- специалисты администрации муниципального образования «__________________________________________________»;
- руководители предприятий, учреждений;
- жители муниципального образования «___________________________________».
Всего: _______________ человека.
Повестка дня
1.О преобразовании муниципального образования «________________» ________________________ муниципального района
__________________ области.
Докладчик: _____________________________ муниципального образования.
Открыл публичные слушания председатель комиссии по подготовке и проведению публичных слушаний ______________
_________________. Он огласил повестку публичных слушаний, проинформировал участников слушаний о порядке и рег-
ламенте работы, объявил секретарем публичных слушаний _________________________ муниципального образования «
_______________________________».
По первому вопросу повестки дня «О преобразовании муниципального образования «________________________________»
___________________ района _________________________ области» выступил _________________.
Он сообщил участникам публичных слушаний, что опыт показал, что существование мелких муниципальных образова-
ний в районе, многие из которых не имеют достаточного собственного бюджета для обеспечения жизнедеятельности
поселения, когда все налоговые и неналоговые доходы направляются только на содержание аппарата, бесперспектив-
но. Вопрос укрупнения муниципальных образований назрел давно. Предлагается объединение муниципального обра-
зования «___________________________________________» с муниципальным образованием « ____________________________
__________» _____________________________ района ___________________________ области, не влекущим изменение границ
иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование со статусом сельского поселения – муниципаль-
ное образование «________________________________________» _____________________ района ____________________________
области с административным центром село __________________________________. По данному вопросу принято решение
Совета муниципального образования «________________________________________» от ____________________ года, которым
назначены проводимые сегодня публичные слушания. Создание более крупного муниципального образования с цент-
ром в селе _____________________, способно обеспечить достойную жизнедеятельность нескольких поселений. Доклад-
чик обратил внимание слушателей на преимущества развития местного самоуправления в данном направлении.
Высказал мысль, что власть должна быть на местах. Структура администрации вновь создаваемого муниципального
образования пока не сформирована, но эта работа будет вестись коллегиально. По необходимости будут проводиться
консультации.
_________________ отметил, что в настоящее время создана рабочая группа, которая изучает проблемы каждого поселе-
ния. Финансирование будет направлено, прежде всего, на решение имеющихся проблем каждого села. Одна из задач
объединения – сделать муниципальные образования самодостаточными и финансово независимыми.
Участники публичных слушаний, заслушав доклады и выступления по теме: «О преобразовании муниципального образо-
вания «_________________________________________» ____________________ района _____________________________ области»,
приняли рекомендации публичных слушаний по обсуждаемому вопросу. Голосовали единогласно. Рекомендации при-
лагаются.
МЕТОДИКА
№ 3|2015
МЕТОДИКА
Председатель ______________________
Секретарь ______________________
Приложение № 1
к протоколу публичных слушаний
от ______________________ года
Заключение о результатах публичных слушаний
Публичные слушания назначены решением Совета муниципального образования «____________________________________
_________________» ______________________________ района _______________________________ области от__________________
Тема публичных слушаний: «О преобразовании муниципального образования «___________________________________»
________________________ района _______________________________ области».
Дата проведения публичных слушаний: ______________ года.
Вопросы, вынесенные на обсуждение:
1. О преобразовании муниципального образования «________________________» _________________________ района
__________________________ области.
2. Принятие рекомендаций по итогам публичных чтений:
- проект решения «О преобразовании муниципального образования «______________________________________»
_________________________ района ____________________________________ области» принять за основу;
- совету муниципального образования «_____________________________» принять соответствующее решение по обсужда-
емому вопросу
Председатель ___________________
Секретар ___________________
Приложение № 2
к протоколу публичных слушаний
от ___________ года
СПИСОК
лиц, присутствовавших на публичных слушаниях по теме «О преобразовании муниципального образования
«________________________» _____________________________________ района ____________________________________ области»
п/п
Ф.И.О. Должность Место жительства
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
МЕТОДИКА
РЕКОМЕНДАЦИИ
публичных слушаний по вопросу: «О преобразовании муниципального образования «_________________________________»
___________________________________ района _______________________________________________________________ области».
«____»____________________2015 года с. ______________
Заслушав и обсудив доклад председателя организационного комитета по вопросу: «О преобразовании муниципального
образования «__________________________» _________________________________ района __________________________________
области», участники публичных слушаний
рекомендуют:
1. Проект решения «О преобразовании муниципального образования «_____________________________________________»
_______________________________________ района _________________________________________ области», принять за основу.
2. Совету муниципального образования «_____________________________» принять соответствующее решение по обсуж-
даемому вопросу
Председатель _________________________
Секретарь _________________________
Приложение 4
____________________________________________________________________ область
______________________________________________________________________ район
Муниципальное образование «______________________________________________»
№ 3|2015
МЕТОДИКА
РЕШЕНИЕ СОВЕТА
От _______ №______ с. __________
О преобразовании муниципального образования «___________________________» ___________________________ района
___________________________________________ области
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мес-
тного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования «________________________»,
рассмотрев результаты публичных слушаний по вопросу «______________________», Совет муниципального образования
«____________________»
Решил:
1. Выразить согласие на преобразование муниципального образования «_______________________________»
________________________ района ___________________________________ области путем объединения с муниципальным об-
разованием «_________________________________» _____________________________ района ___________________________ об-
ласти в одно муниципальное образование со статусом сельского поселения муниципальное образование «__________
______________________________» _______________________________ района _________________________ области с админист-
ративным центром ____________________________________.
2. Преобразование муниципального образования «______________________» ________________________________ района ___
____________________________________ области путем объединения с муниципальным образованием ___________________
______________ района __________________________________ области не повлечет изменение границ иных муниципальных
образований.
3. Границы вновь образованного муниципального образования «______________________________»
_____________________________ района ________________________________ области охватывают границы муниципального
образования «______________________________» _______________________ района _________________________________ облас-
ти и муниципального образования ____________________________ района ___________________________________________ об-
ласти.
4. Предложить представительному органу муниципального образования «_________________________________________»
___________________________ района ____________________________ области внести в порядке законодательной инициативы
в ________________________________________ (название законодательного органа государственной власти) проект закона _
___________________________________ области «О преобразовании муниципальных образований и административно-тер-
риториальных единиц «____________________________________» и «_____________________________» и внесении изменений в
Закон ________________________________ области «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их
статусом сельского, городского поселении, городского округа, муниципального района» и Закон ______________________
___________ области «Об административно-территориальном устройстве _________________________________ области».
3. Настоящее решение довести до сведения главы и Совета муниципального образования «___________________________
_______________________».
4. Решение вступает в силу после его обнародования.
Председатель Совета
муниципального образования «__________» (подпись) Ф.И.О.
Глава муниципального образования«__________» (подпись) Ф.И.О.
место печати Совета
Приложение 5
_________________________________________________________________________ область
___________________________________________________________________________ район
Муниципальное образование «___________________________________________________»
РЕШЕНИЕ СОВЕТА
от _______ №______ с. __________
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
МЕТОДИКА
О преобразовании муниципального образования «_____________________________» _________________________ района
____________________________________________ области
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мес-
тного самоуправления в Российской Федерации», рассмотрев результаты публичных слушаний по вопросу «______», ре-
шение Совета муниципального образования «________» от ____ №____.
Решил:
1. Выразить согласие на преобразование муниципального образования «________________________________»
__________________________ района _________________________________ области путем объединения с муниципальным об-
разованием «_____________________________________» __________________________ района ______________________________
области, не влекущим изменение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образова-
ние со статусом сельского поселения муниципальное образование «__________________________________________»
__________________________ района ______________________________ области с административным центром _____________
_________________________.
2. Внести в порядке законодательной инициативы в Думу Астраханской области проект закона Астраханской области «О
преобразовании муниципальных образований и административно-территориальных единиц «________________________
_____________» и «___________________________» и внесении изменений в Закон _______________________________ области
«Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселении, го-
родского округа, муниципального района» и Закон ________________________________ области «Об административно-тер-
риториальном устройстве ___________________________________ области».
3. Назначить главу муниципального образования «_________________________» представителем Совета муниципального
образования «_______________________________________» по вышеуказанному проекту закона __________________________
_____________ области.
4. Настоящее решение довести до сведения главы и Совета муниципального образования «___________________________
_______________________».
5. Решение вступает в силу после его обнародования.
Председатель Совета
муниципального образования «__________» (подпись) Ф.И.О.
Глава муниципального образования «__________» (подпись) Ф.И.О.
место печати Совета
1. Статьи принимаются в
электронном виде в формате
Word по электронной почте или
обычной почтой (с обязатель-
ным приложением в виде дис-
кеты или CD-диска).
2. Шрифт, интервалы и т.п.
Размер шрифта 12 кегль.
Абзац 1,5 (полуторный)
межстрочный интервал, отступ
в начале абзаца 1,27 см. Же-
лательно, чтобы на странице
были следующие поля: 2,5 см
сверху и снизу, 3 см слева и 1,7
см справа.
3. Таблицы, рисунки, схемы.
Главное требование должна
быть возможность редактиро-
вания текста внутри таблицы. В
случае если таблицы сделаны
в программе, в которой рабо-
та с текстом невозможна, не-
обходимо приложить к каждой
таблице отдельно набранный
текст полную копию распо-
ложенного внутри нее. Указа-
ния на таблицы в тексте статьи
выделяются полужирным кур-
сивом, например: таблица 1,
рисунок 2, диаграмма 3.
Если в статье есть и рисунки,
и таблицы, то для каждого вида
применяется своя, отдельная
от других видов, нумерация.
4. Примечания, ссылки: до
5 примечаний на статью могут
быть расположены на странице.
Более 5 только в конце статьи.
Внутри статьи ссылка на номер
примечания ставится на строке
в квадратных скобках, напри-
мер [1], [7] и т.д. Если примеча-
ния включают в себя не только
ссылки на книги и статьи, то ли-
тература может быть выделена
в отдельный список.
5. Фотографии и иллюстра-
ции принимаются в цветном
виде только в формате tif, jpg
в разрешении не менее 200 х
300, размером не менее 500
килобайт. Фото, размещенные
в Word, в формате gif и тому по-
добных нестандартных форма-
тах, к публикации не принима-
ются.
6. К каждой статье должны
быть приложены сведения об
авторе: фамилия, имя, отчес-
тво полностью е инициалы),
научная степень (без сокра-
щений), должность и место
работы строго без аббре-
виатур и сокращений. Если
данные даны в сокращении,
редакция оставляет за собой
право на свободную редакту-
ру подписи.
7. Информация для обрат-
ной связи: адрес электронной
почты и номера телефонов для
связи, почтовый адрес ин-
дексом) для отправления авто-
рских экземпляров.
8. Желательно к каждой ста-
тье приложить: а) краткое ре-
зюме статьи, б) краткую инфор-
мацию об авторе (образование,
основные места работы, коли-
чество опубликованных статей,
педагогическая деятельность).
Статьи присылайте на эл.
почту: munvlast@gmail.com или
по адресу: 109052, Москва, ул.
Нижегородская, д. 70, корп. 2,
Редакция журнала «Муници-
пальная власть».
Требования к статьям для
публикации в журнале
«Муниципальная власть»
НАД НОМЕРОМ РАБОТАЛИ
Елена Голубева
шеф-редактор
Светлана Зенина
компьютерная верстка
и дизайн
***
Учредитель – ООО «Редакция журнала
«Муниципальная власть» – Издательский
дом»
Свидетельство о регистрации ПИ
№ ФС77-48311 от 24 января 2012 г. выда-
но Роскомнадзором
Подписано в печать 21 июля 2015 года
в «Чебоксарской типографии №1»
Зак. №
Тираж 2500 экз.
6
2010
Читайте в следующих номерах:
3 Что такое Национальный центр общественного контроля в ЖКХ?
3 Минрегион России: направления работы с муниципальными образованиями в 2015 году
3 Городские агломерации: теория и российская практика
3 Стратегия развития Москвы до 2020 года
Оформить подписку на 2015 год можно на Почте России
по каталогу ОАО «Агентство «Роспечать»:
79955 - индекс на полгода (3 номера)
37164 - индекс на год (6 номеров)
С любого номера можно оформить подписку:
в агентстве «Урал-Пресс» (индекс 48686)
на Почте России по каталогу «Пресса России» (индекс 48686)
в редакции журнала (присылайте заявку по факсу 8 (499) 722-22-08
или электронной почте munvlast@gmail.com)
Ольга Гай: «Хотите получить результат в работе с прокуратурой?
Прежде всего выполняйте процедуру» (стр. 61–63)
3
2015
Астраханский кремль